ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2023 року
м. Київ
справа № 580/303/22
адміністративне провадження № К/990/32670/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., -
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради (далі - управління ДАБК) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Кузьменка В.В., суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М.) у справі за позовом Комунального закладу "Черкаський академічний обласний український музично-драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради" до управління ДАБК про визнання протиправним та скасування припису і постанови, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2022 року Комунальний заклад "Черкаський академічний обласний український музично-драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради" звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис № 30 від 17.12.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
- визнати протиправною та скасувати постанову № 26/916/1 від 28.12.2021 по справі про адміністративне правопорушення;
- постановити окрему ухвалу щодо неправомірних дій начальника управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради ОСОБА_1 і направити її до прокуратури для подальшого реагування.
Позов мотивовано відсутністю складу правопорушення, за яке позивача притягнуто до відповідальності та складено спірний припис. Вказано, що позивач не є суб`єктом містобудування в контексті чинного законодавства, а тому у посадових осіб відповідача були відсутні підстави для винесення припису та спірної постанови.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 21 березня 2022 року у задоволенні позову відмовив.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що виконання робіт з будівництва шести бетонних конструкцій на земельній ділянці не передбачено Переліком будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 406, а отже дане будівництво без отримання документів, що дають право на виконання будівельних робіт, є самочинним.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 28 вересня 2022 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову - про часткове задоволення позову.
Визнав протиправним та скасував припис управління ДАБК № 30 від 17.12.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Визнав протиправною та скасував постанову управління ДАБК № 26/916/1 від 28.12.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Позовну вимогу Комунального закладу "Черкаський академічний обласний український музично-драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради" про постановлення окремої ухвали - залишив без розгляду.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, апеляційний суд зазначив, що, виходячи зі змісту позовної заяви та апеляційної скарги вбачається, що позивач заперечує здійснення будь-яких дій з будівництва шести бетонних конструкцій орієнтовними розмірами (7,51мх4м; 7,61мх3,51м; 7,74мх3,56м; 8,2мх1,87м; 8,24мх3,53м; 8,34мх3,52м), про які вказано контролюючим органом.
У свою чергу, управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради не надало жодних доказів, які б відповідали вищевказаним вимогам та доводили те, що позивач є особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці за адресою: м. Черкаси, бульвар Шевченка, 234 (кадастровий № 7110136700:04:018:0079).
Таким чином, колегія суддів вважає, що позивач, у розумінні Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не є суб`єктом містобудування, оскільки є лише користувачем згаданої земельної ділянки.
Суд апеляційної інстанції вважає передчасними та помилковими висновки суду першої інстанції та відповідача, з посиланням на те, що оскільки земельна ділянка на якій здійснено самочинне будівництво перебуває у користуванні позивача, а тому саме він повинен нести відповідальність в межах спірних правовідносин, позаяк такі висновки жодним чином не доводять того, що саме позивачем здійснено таке будівництво. Крім того, колегія суддів вказує на безпідставність таких висновків і з огляду на те, що під час проведення капітального ремонту з благоустрою території Черкаського академічного обласного українського музично-драматичного театру імені Т.Г. Шевченка такі роботи заплановані не були і організацією, яка проводила капітальний ремонт, не виконувались, на що вказано позивачем.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
22 листопада 2022 року управління ДАБК звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У скарзі, зокрема, зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 09.12.2019 у справі № 822/836/16 та від 26.01.2021 у справі № 826/10130/18.
Зазначає, що посилання позивача на те, що останній не є замовником даного будівництва, а тому не повинен відповідати за вчинене діяння, суперечить встановленим обставинам справи, враховуючи, що земельна ділянка на якій здійснено самочинне будівництво перебуває у користуванні позивача.
Посилається на те, що самочинне будівництво, яке здійснено восени 2021 року, а саме виконання робіт з будівництва шести бетонних конструкцій на земельній ділянці, що знаходиться у постійному користуванні позивача, здійснено після введення в експлуатацію комунального закладу у березні 2021 року без отримання документів, що дають право на виконання таких робіт.
Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що позивач, у розумінні Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не є суб`єктом містобудування, оскільки є лише користувачем згаданої земельної ділянки.
У постанові Верховного Суду від 26.01.2021 у справі № 826/10130/18 зазначено, що відповідальність за зведення самочинно збудованого об`єкта несе саме особа, яка здійснила таке будівництво, за замовчуванням - особа, яка є власником самочинно реконструйованого об`єкта або власником чи користувачем земельної ділянки, на якій проведено нове будівництво.
Також посилається на те, що жодних доказів щодо розміру витрат на правову допомогу адвоката позивачем не надано. Судом апеляційної інстанції не враховано висновків викладених у постанові Верховного Суду від 19.02.2020 у справі № 755/9215/15-ц. Викликає сумніви розмір витрат на правову допомогу у сумі 15 000 грн.
Також зазначає, що позов задоволено частково, а судовий збір постановлено стягнути у повній сумі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.11.2022 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В.. судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., касаційну скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 10.01.2023 відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Як вбачається з витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка за адресою: м. Черкаси, бульвар Шевченка, 234 (кадастровий № 7110136700:04:018:0079) знаходиться у постійному користуванні Комунального закладу "Черкаський академічний обласний Український музично драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради".
17.12.2021 управлінням ДАБК здійснена позапланова перевірка на об`єкті, що розташований за адресою: м. Черкаси, бульвар Шевченка, 234 (кадастровий номер № 7110136700:04:018:0079) та м. Черкаси, вул. Гоголя, 261 (кадастровий номер № 7110136700:04:018:0060) щодо дотримання суб`єктом містобудування Комунальним закладом "Черкаський академічний обласний Український музично драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, про що складено акт № 84 від 17.12.2021.
Актом від 17.12.2021 № 84 зафіксовано, що на вищевказаній земельній ділянці виявлено факт самочинного будівництва. За вищевказаною адресою проведені роботи з капітального ремонту об`єкту благоустрою в порушення вимог п. 2.6 наказу Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства № 154 від 23.09.2003. Виконані роботи з будівництва шести бетонних конструкцій орієнтовними розмірами (7,51мх4м; 7,61мх3,51м; 7,74мх3,56м; 8,2мх1,87м; 8,24мх3,53м; 8,34мх3,52м) без відповідного документа, який дає право на виконання будівельних робіт.
За наслідками перевірки складено протокол про адміністративне правопорушення від 17.12.2021 №29 щодо вчинення директором Комунального закладу Черкаський академічний обласний український музично-драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради, адміністративного правопорушення та припис від 17.12.2021 № 30 про усунення позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким зобов`язано до 17.02.2022 усунути порушення.
Постановою управління ДАБК № 26/916/1 від 28.12.2021 визнано Комунальний заклад "Черкаський академічний обласний український музично-драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в розмірі 89 316 грн.
Не погоджуючись з такими рішеннями відповідача, позивач з звернувся з даним позовом до адміністративного суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про основи містобудування", містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Згідно з частиною другою статті 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Отже, суб`єктами містобудівної діяльності визначаються особи (фізичні особи, юридичні особи), які здійснюють діяльність, зазначену у положеннях статті 1 Закону України "Про основи містобудування".
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Отже, з наведеного слідує, що державний архітектурно-будівельний контроль, як захід, спрямований на дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, здійснюються у відношенні замовників, проектувальників, підрядників та експертних організацій, тобто суб`єктів містобудівної діяльності.
Разом із цим, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац 2 частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Згідно із пунктом 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Як встановили суди, за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил стосовно Комунального закладу "Черкаський академічний обласний український музично-драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради" прийнято спірну постанову та видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, з метою усунення виявлених порушень та приведення до вимог чинного законодавства.
Як зазначив суд апеляційної інстанції, вказаний об`єкт, на переконання відповідача, самочинного будівництва знаходиться на земельній ділянці за адресою: м. Черкаси, бульвар Шевченка, 234 (кадастровий № 7110136700:04:018:0079), яка перебуває у постійному користуванні Комунального закладу "Черкаський академічний обласний Український музично драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради".
Однак, як встановили суди попередніх інстанцій, позивач заперечує здійснення будь-яких дій з будівництва шести бетонних конструкцій орієнтовними розмірами (7,51мх4м; 7,61мх3,51м; 7,74мх3,56м; 8,2мх1,87м; 8,24мх3,53м; 8,34мх3,52м), про які вказано контролюючим органом.
Суд апеляційної інстанції, пославшись на вимоги статей 72-77 Кодексу адміністративного судочинства України, обґрунтовано зазначив, що управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради не надало жодних доказів, які б відповідали вимогам зазначених статей та доводили те, що позивач є особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці за адресою: м. Черкаси, бульвар Шевченка, 234 (кадастровий № 7110136700:04:018:0079).
Таким чином, колегія суддів вважає, що позивач, у розумінні Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не є суб`єктом містобудування, оскільки є лише користувачем згаданої земельної ділянки.
Так, в частині доводів управління державного архітектурно-будівельного контролю Черкаської міської ради про правомірність спірних постанови та припису та того, що Комунальний заклад "Черкаський академічний обласний український музично-драматичний театр імені Т.Г. Шевченка Черкаської обласної ради" є суб`єктом містобудування, в розумінні Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", суд апеляційної інстанції правильно зазначив таке.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 411 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
У силу пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов`язкові для виконання приписи.
Таким чином, право посадових осіб видавати приписи пов`язано з проведенням перевірок, результатом яких є встановлення порушень у сфері містобудівної діяльності, а як зазначено вище, акти реагування можуть стосуватись лише суб`єктів містобудівної діяльності.
Отже, припис може бути видано лише суб`єкту містобудівної діяльності, яким допущено порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Про вказане свідчать і положення пункту 19 Порядку № 553, якими передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Таким чином, з урахуванням наведених норм права, припис може бути видано особі, яка є суб`єктом містобудування та відносно якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Разом із цим, оскаржуваний припис містить вимогу про обов`язок іншої особи ( ОСОБА_2 ) усунути певні порушення у сфері містобудування, що суперечить змісту припису.