ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 березня 2023 року
м. Київ
справа № 460/1258/19
провадження № К/9901/13634/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина"
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2020 року (головуючий суддя Большакова О.О., судді Кушнерик М.П., Старунський Д.М.)
у справі №460/1258/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина"
до Сарненської міської ради Рівненської області в особі виконавчого комітету Сарненської міської ради Рівненської області,
за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_1
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання до вчинення певних дій.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Сарненської міської ради Рівненської області в особі виконавчого комітету Сарненської міської ради Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Сарненської міської ради Рівненської області від 19 вересня 2018 року № 369.
2. 12 липня 2019 року позивачем подано заяву про зміну предмету позову, в якій просив суд визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Сарненської міської ради, яка всупереч вимогам підпункту 7 пункту "а" частини 1 статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" полягає у нездійсненні належного контролю за станом благоустрою території, прилеглої до належної позивачу автозаправної станції по АДРЕСА_1 в місті Сарни, що призвело до незаконного пошкодження дорожнього покриття виїзду з автозаправної станції. Також просив зобов`язати виконавчий комітет Сарненської міської ради відновити пошкоджене дорожнє покриття виїзду з належної Товариству з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції за вказаною адресою.
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Сарненської міської ради Рівненської області в особі виконавчого комітету Сарненської міської ради Рівненської області, яка полягає у нездійсненні належного контролю за станом благоустрою території, прилеглої до належної Товариству з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції по АДРЕСА_1 в місті Сарни; зобов`язано Сарненську міську раду Рівненської області в особі виконавчого комітету Сарненської міської ради Рівненської області здійснити благоустрій території, прилеглої до належної Товариству з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції по АДРЕСА_1 в місті Сарни відповідно до вимог Правил благоустрою території міста Сарни, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, затверджених рішенням Сарненської міської ради від 18 лютого 2011 року № 194 (із змінами та доповненнями) та Типових правил благоустрою території населеного пункту, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 листопада 2017 року № 310, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18 грудня 2017 року за № 1529/31397. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2020 року рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року скасовано, прийнято нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.
5. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2020 року і залишити в силі рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 жовтня 2019 року.
6. Виконавчий комітет Сарненської міської ради подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просив суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 19 вересня 2018 року виконавчим комітетом Сарненської міської ради Рівненської області прийнято рішення № 369 "Про розгляд звернення громадянина ОСОБА_1 щодо облаштування прилеглої території біля станції технічного обслуговування "ІНФОРМАЦІЯ_1" по АДРЕСА_1".
8. Вказаним рішенням вирішено:
- надати дозвіл громадянину ОСОБА_2 на облаштування прилеглої території біля станції технічного обслуговування "ІНФОРМАЦІЯ_1" по АДРЕСА_1 згідно з наданим проектом.
- громадянину ОСОБА_2 облаштування прилеглої території біля станції технічного обслуговування "ІНФОРМАЦІЯ_1" по АДРЕСА_1 г, погодити із власниками суміжних земельних ділянок.
9. 18 вересня 2019 року виконавчим комітетом Сарненської міської ради було прийнято рішення №313, яким внесено зміни до рішення вищевказаного рішення, яким:
- виключено по тексту рішення слова "прилеглої",
- пункт 1 рішення виконавчого комітету міської ради від 19 вересня 2018 року № 369 після слів "згідно поданого проекту" доповнено словами "з метою забезпечення безпеки дорожнього руху",
- в пункт 2 рішення виключено слова "погодити з власниками суміжних земельних ділянок" та після слів "м. Сарни" доповнено словами "здійснювати із дотриманням всіх будівельних норм та стандартів".
10. Позивач зазначає, що третя особа ОСОБА_2 при реалізації вказаного рішення пошкодив асфальтне покриття території, прилеглої до автозаправної станції Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина".
11. Листом від 19 листопада 2018 року вих. №11-18/60 позивач повідомив відповідача, що 12 листопада 2018 року в приміщенні Сарненської міської ради відбулася зустріч, на якій встановлено, що ОСОБА_1 може вчиняти благоустрій лише на прилеглій території на відстані 20 метрів від межі власної земельної ділянки. Зазначено також, що у ОСОБА_1 відсутня проектно-кошторисна документація, дозвіл ДАБК на виконання будівельних робіт та погодження суміжних землевласників організації дорожнього руху. Також на зустрічі під головуванням першого заступника міського голови Хомича В.А., було зазначено про те, що ОСОБА_1 має відновити асфальтне покриття на прилеглій території АЗС Товариства з обмеженою відповідальністю фірми "Журавлина". Станом на 19 листопада 2018 року підприємець ОСОБА_1 не вчиняє будь-яких дій щодо відновлення асфальтного покриття в місцях пошкодження. Уламки асфальтного покриття ОСОБА_3 не прибираються, а просто лежать на проїжджій частині, що заважає руху пішоходів та водіїв автомобілів, а також може спричинити ДТП.
12. У зв`язку з цим, позивач просив голову Сарненської міської ради притягнути ОСОБА_1 до відповідальності за пошкодження асфальтного покриття заїзду на прилеглій території АЗС "Журавлина" та на прилеглій території підприємця ОСОБА_4 та зобов`язати ОСОБА_1 відновити асфальтне покриття в місцях, де він його пошкодив, до 26 листопада 2018 року.
13. Відповіддю від 24 квітня 2019 року №02/16-621 Сарненська міська рада повідомила, що розроблена схема організації дорожнього руху (ОДР) щодо облаштування частини дороги по АДРЕСА_1 в м. Сарни, поблизу АЗС "Журавлина", з врахуванням повторних пропозицій та зауважень, у відповідності до листа Управління патрульної поліції в Рівненській області від 27 березня 2019 року № 8013/41/30/01-2019 не була погодженою, оскільки не дотримані вимоги норм, правил, стандартів з безпеки дорожнього руху.
14. Крім того, в листі зазначено, що на цій ділянці не забезпечено належну безпеку дорожнього руху та організацію дорожнього руху на виїзді з АЗС на проїзд до прилеглої території. У зв`язку з чим рекомендовано в місячний термін розробити та погодити в органах патрульної поліції схему ОДР виїзду з АЗС у відповідності до діючих вимог норм, правил, стандартів з безпеки дорожнього руху та надати її до міськвиконкому, розроблену на підставі пропозицій та з врахуванням норм законодавства.
15. Повідомлено, що в разі не вчинення дій щодо розроблення схеми ОДР та не погодження наступної з Управлінням патрульної поліції в Рівненській області, міськвиконкомом буде внесено зміни до рішення виконавчого комітету від 19 вересня 2018 року № 369. Після внесення змін до вищевказаного рішення міськвиконкому, з метою облаштування частини дороги (проїзду, заїзду) по АДРЕСА_1 в м. Сарни, до реалізації підлягатиме схема ОДР, розроблена та погоджена гр. ОСОБА_1 .
16. Вважаючи протиправною бездіяльність виконавчого комітету Сарненської міської ради, яка полягає у нездійсненні належного контролю за станом благоустрою території, прилеглої до належної Товариству з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції по АДРЕСА_1 в м. Сарни, що призвело до незаконного пошкодження дорожнього покриття виїзду з автозаправної станції, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що відповідач в межах своїх повноважень зобов`язаний здійснювати організацію та контроль благоустрою в м.Сарни, однак окружним адміністративним судом встановлено, що має місце бездіяльність виконавчого комітету Сарненської міської ради, яка полягає у нездійсненні належного контролю за станом благоустрою території, прилеглої до належної Товариству з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції, що призвело до незаконного пошкодження дорожнього покриття виїзду з автозаправної станції.
18. Суд першої інстанції мотивував бездіяльність відповідача тим, що у суду відсутні будь-які відомості того, що Сарненською міською радою Рівненської області, до відання якої належить організація та контроль благоустрою в м. Сарни, розглядалася затверджена технічна документація до зазначеного у цьому рішенні проекту облаштування прилеглої території біля станції технічного обслуговування "ІНФОРМАЦІЯ_1", як того вимагає стаття 35 Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Більше того, суду не відомо, на підставі якого конкретного наданого проекту прийнято рішення від 19 вересня 2018 року № 369.
Відтак, суд погодився з твердженнями позивача про те, що Сарненська міська рада Рівненської області в особі виконавчого комітету Сарненської міської ради Рівненської області вчиняє бездіяльність, яка полягає у нездійсненні належного контролю за станом благоустрою території, прилеглої до належної Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції по АДРЕСА_1 в місті Сарни Рівненської області.
19. Суд першої інстанції з метою ефективного захисту порушеного права позивача вирішив вийти за межі позовних вимог і зобов`язати Сарненську міську раду Рівненської області в особі виконавчого комітету Сарненської міської ради Рівненської області здійснити благоустрій території, прилеглої до належної Товариству з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції по АДРЕСА_1 в місті Сарни Рівненської області, відповідно до вимог Правил благоустрою території міста Сарни за порушення, яких передбачена адміністративна відповідальність, затверджених рішенням Сарненської міської ради від 18 лютого 2011 року № 194 (із змінами та доповненнями) та Типових правил благоустрою території населеного пункту, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 листопада 2017 року № 310, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18 грудня 2017 року за № 1529/31397.
20. Рівненський окружний адміністративний суд дійшов висновку, що позовна вимога про зобов`язання виконавчого комітету Сарненської міської ради відновити пошкоджене дорожнє покриття виїзду з належної Товариству з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції по АДРЕСА_1 в м. Сарни не підлягає задоволенню, оскільки позивачем не надано суду доказів, які підтверджують вину відповідача щодо пошкодження вулично-дорожньої мережі, інших об`єктів благоустрою населених пунктів на території, прилеглій до належної позивачу автозаправної станції по АДРЕСА_1 в місті Сарни Рівненської області.
21. На думку суду першої інстанції, встановлена судом бездіяльність відповідача, що полягає у відсутності контролю за станом благоустрою відповідної території не може слугувати доказом вчинення ним винних дій щодо пошкодження дорожнього покриття виїзду з належної Товариству з обмеженою відповідальністю фірма "Журавлина" автозаправної станції по АДРЕСА_1 в м.Сарни.
22. Суд апеляційної інстанції з висновками окружного адміністративного суду не погодився та керувався тим, що відповідач як суб`єкт владних повноважень міг здійснювати контроль за благоустроєм шляхом вжиття одного з перелічених у законодавстві заходів. Разом з тим, позивач не вказав, у чому саме полягала бездіяльність відповідача, які дії не були вчинені органом місцевого самоврядування. Суд першої інстанції також не встановив і не зазначив у судовому рішенні, які саме заходи для забезпечення контролю за благоустроєм вказаної позивачем території не були вчинені відповідачем. Оскільки орган місцевого самоврядування має право самостійно вирішувати використовувати чи ні ті або інші свої повноваження у конкретній ситуації, не доведено факту протиправної бездіяльності відповідача.
23. Також апеляційний адміністративний суд відзначив, що суд першої інстанції, зобов`язавши Сарненську міську раду в особі її виконавчого комітету здійснити благоустрій території, прилеглої до належної позивачу автозаправної станції по АДРЕСА_1 в місті Сарни, безпідставно вийшов за межі позовних вимог, оскільки предметом розгляду було нездійснення органом місцевого самоврядування контролю за благоустроєм, а не самих робіт (без конкретизації їх видів та обсягу).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
24. Касаційна скарга мотивована порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи.
25. Скаржник вважає, що постанова апеляційної інстанції ухвалена з неправильним застосуванням норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права, оскільки суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених в ухвалах Верховного Суду, а саме: 12 лютого 2020 року у справі №580/2315/19, від 18 лютого 2020 року у справі № 1.380.2019.004789, 05 березня 2020 року у справі №560/2588/19, від 12 березня 2020 року у справі №1540/3790/18, від 16 березня 2020 року у справі №560/2467/19.
26. Також скаржник зазначає про неправильне застосування норм матеріального права, яке полягає у незастосуванні адміністративним судом апеляційної інстанції статей 7, 8 та 10 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань", які підлягають застосуванню до спірних правовідносин і порушення норм процесуального права, що полягає у недотриманні адміністративним судом апеляційної інстанції вимог пункту 2 частини 1 статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу підписано особою, яка не має права її підписувати.
27. У доповненнях на касаційну скаргу позивач наголошує на тому, що суд апеляційної інстанції помилково не застосував до спірних правовідносин статтю 35 Закону України "Про благоустрій населених пунктів".
28. У відзиві на касаційну скаргу відповідач посилається на безпідставність доводів касаційної скарги про відсутність повноважень у першого заступника міського голови Хомича В. на підписання апеляційної скарги, оскільки у суді апеляційної інстанції досліджувалися правовстановлюючі документи відповідача, а також розпорядження від 22 листопада 2019 року №243-к, яким покладено обов`язки міського голови в період його відсутності на першого заступника міського голови з наданням права підпису документів. При цьому, на думку відповідача, посилання позивачем на практику Верховного Суду у касаційній скарзі не є релевантним до обставин цієї справи.
29. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та стверджує про необґрунтованість доводів позивача.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
(а) щодо доводів касаційної скарги про відсутність повноважень на підписання апеляційної скарги першого заступника міського голови Хомича В.
31. Положеннями частини третьої статті 55 КАС України, передбачено, що юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.
32. Право на подання і підписання апеляційної скарги має особисто керівник або представник, повноваження якого повинні бути визначені у відповідному документі, що посвідчує такі повноваження. При цьому, суду має бути наданий оригінал такого документа або його копія, що засвідчена суддею або у визначеному законом порядку, з підтвердженням повноважень особи, яка засвідчила копію.
33. Частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами.
34. Верховний Суд неодноразово застосовував правовий підхід (у тому числі в ухвалах, зазначених у касаційній скарзі) щодо самопредставництва юридичної особи, який полягає в тому, що за загальним правилом, підтримуваним у теорії права, самопредставництво юридичної особи - це право одноосібного виконавчого органу (керівника) чи голови (уповноваженого члена) колегіального виконавчого органу безпосередньо діяти від імені такої особи без довіреності, представляючи її інтереси в силу закону, статуту, положення.
35. Разом з тим, змінами, внесеними до КАС України Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення можливостей самопредставництва в суді органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб незалежно від порядку їх створення" від 18 грудня 2019 року №390-IX розширено випадки самопредставництва юридичної особи, суб`єкта владних повноважень і визначено, що "юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені" та визначено вичерпний перелік документів, що можуть підтвердити відповідні повноваження: "відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту)" (частина третя статті 55 КАС України у чинній редакції).
36. З метою забезпечення державних органів достовірною інформацією створено Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - Єдиний державний реєстр, Реєстр) (частина перша статті 7 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань").
37. Основним аргументом позивача є те, що у Єдиному державному реєстрі відсутня інформація про Хомича В. як про керівника юридичної особи Сарненська міська рада і як про підписанта.
38. Восьмим апеляційний адміністративним судом встановлено, що апеляційна скарга була підписана від імені Сарненської міської ради Хомичем В. На підтвердження повноважень вказаної особи суду було подано розпорядження міського голови від 22 листопада 2019 року №243 к, яким виконання обов`язків міського голови на час перебування Усик С. у відпустці (з 25 по 29 листопада 2019 року) покладено на першого заступника міського голови Хомича В.
39. У посадовій інструкції першого заступника міського голови міста Сарни Хомича В.А., затвердженої розпорядженням міського голови № 260 від 13 грудня 2019 року, передбачено, що він виконує обов`язки міського голови у разі його відсутності.
40. За змістом частини першої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.