ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 березня 2023 року
м. Київ
справа №440/6443/21
адміністративне провадження № К/990/36529/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Мороз Л.Л., судді Рибачука А.І., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Приватного підприємства "ФОНЛІС"
до Полтавської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Полтавської міської ради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду в складі судді Чеснокової А.О. від 19 жовтня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Чалого І.С., Ральченка І.М., Катунова В.В. від 30 листопада 2022 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року Приватне підприємство "ФОНЛІС" (далі - ПП "ФОНЛІС", позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської міської ради (далі - Полтавська МР, відповідач), в якій просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду відповідно до вимог закону заяви позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки;
- зобов`язати відповідача розглянути відповідно до вимог закону заяву позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки та прийняти на пленарному засіданні ради рішення про погодження меж земельної ділянки позивача для обслуговування приміщення, яке належить ПП "ФОНЛІС" на праві приватної власності та розташоване на земельній ділянці за адресою: вул. Європейська, 153, м. Полтава.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за результатами розгляду відповідачем як землевласником земельної ділянки, на якій розташований виробничий будинок з господарськими будівлями і спорудами ПП "ФОНЛІС", заяви позивача про погодження меж земельної ділянки, остання не призначена до розгляду Полтавською МР у порядку, передбаченому положеннями Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а відтак, за результатами її розгляду відповідачем не ухвалено відповідного рішення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року, адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Полтавської МР щодо нерозгляду в передбаченому Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" порядку заяви ПП "ФОНЛІС" від 11 січня 2021 року; зобов`язано Полтавську МР розглянути заяву ПП "ФОНЛІС" від 11 січня 2021 року з дотриманням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з урахуванням висновків суду.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з наявності у міської ради обов`язку у встановлений чинним законодавством строк винести заяву позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки, на якій розташований об`єкт нерухомого майна ПП "ФОНЛІС", на розгляд сесії та ухвалити за наслідками її розгляду відповідне законне рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Полтавська МР звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження в справі.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі позивач зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статей 106, 120, 158, 198 ЗК України, статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 16 червня 2010 року за № 391/17686 (далі - Інструкція № 376).
7. Скаржник вважає, що внаслідок неправильного застосування вищезазначених норм права суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про протиправну бездіяльність міської ради, яка виразилась у невиконанні обов`язку винести у встановлений чинним законодавством строк заяву позивача від 11 січня 2021 року про погодження меж земельної ділянки, на якій розташований об`єкт нерухомого майна ПП "ФОНЛІС", на розгляд сесії та ухвалити за наслідками її розгляду відповідне законне рішення.
8. Також скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки тому, що спірні правовідносини у цій справ мають господарсько-правовий характер, оскільки фактично виникли між двома суб`єктами господарювання - позивачем та ПАТ "НДІ КОЛАН", які є співвласниками об`єктів нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці площею 3,13 га по вул. Європейська, 153 у м. Полтава, межі якого були визначені та встановлені відповідними документами.
9. Крім того, Полтавська МР зазначає, що судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних рішень не було враховано правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 350/67/15-ц, від 12 лютого 2019 року у справі № 905/2765/17 та від 22 січня 2020 року у справі № 455/856/16-а, про те, що спір між власниками об`єктів нерухомого майна щодо погодження спільної межі суміжних земельних ділянок, призначених для розміщення відповідних об`єктів права приватної власності, належить до приватноправового та, відповідно, вирішення такого спору згідно з положеннями статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" відноситься до делегованих повноважень виконавчого органу ради, а не до повноважень ради.
10. Від представника ПП "ФОНЛІС" надійшов відзив на касаційну скаргу Полтавської МР, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про те, що бездіяльність відповідача є протиправною; вважає, що посилання у касаційній скарзі на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 350/67/15-ц, від 12 лютого 2019 року у справі № 905/2765/17 та від 22 січня 2020 року у справі № 455/856/16-а, є безпідставними, оскільки вони зроблені за інших фактичних обставин справи; просить залишити касаційну скаргу Полтавської МР без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційну скаргу подано до суду 23 грудня 2022 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 440/6443/21, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу Полтавської МР.
13. Від представника ПП "ФОНЛІС" надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за його участі, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 березня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивачу на праві приватної власності належить виробничий будинок з господарськими будівлями і спорудами по вул. Європейська, 153 у місті Полтава.
15. Позивач отримав дозвіл на розробку проекту розподілу території з метою визначення меж земельної ділянки та земельної частки для обслуговування адміністративного корпусу (частини будівлі) за адресою: вул. Європейська, 153, м. Полтава.
16. На підставі вищевказаного дозволу ТОВ "Фірма "Архімісто" розробило вказаний проект.
17. З метою доопрацювання проекту розподілу території з метою визначення меж земельної ділянки та земельної частки для обслуговування адміністративного корпусу (частини будівлі) за адресою: вул. Європейська, 153, м. Полтава у позивача виникла необхідність погодити межі земельної ділянки із суміжними землекористувачами.
18. Звернення позивача до суміжних землекористувачів не призвели до отримання позитивного результату, а відтак 11 січня 2021 року ПП "ФОНЛІС" звернулось до Полтавської МР як до землевласника цієї земельної ділянки з вимогою про погодження меж земельної ділянки, на якій розташований об`єкт нерухомого майна позивача.
19. За результатами розгляду вищевказаного звернення відповідач на засіданні постійної комісії за питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування Полтавської МР прийняв оформлене протоколом цієї комісії рішення від 18 лютого 2021 року, в якому зазначено: "взяти до відома інформацію, надану у зверненні ПП "ФОНЛІС".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
25. Доводом касаційної скарги є неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень статей 106, 120, 158, 198 ЗК України, статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Інструкції № 376 з огляду на неврахування правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 350/67/15-ц, від 12 лютого 2019 року у справі № 905/2765/17 та від 22 січня 2020 року у справі № 455/856/16-а, про те, що спір між власниками об`єктів нерухомого майна щодо погодження спільної межі суміжних земельних ділянок, призначених для розміщення відповідних об`єктів права приватної власності, належить до приватноправового.
26. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій у цій справі, колегія суддів виходить з наступного.
27. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
28. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
29. За змістом статті 3 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
30. Відповідно до частини другої статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
31. За приписами частин першої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
32. Статтею 120 ЗК України врегульовано, що у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, що перебувають у власності, користуванні іншої особи, припиняється право власності, право користування земельною ділянкою, на якій розташовані ці об`єкти. До особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача. У разі набуття права власності на об`єкт нерухомого майна (жилий будинок (крім багатоквартирного), іншу будівлю або споруду), об`єкт незавершеного будівництва, розміщений на земельній ділянці, що перебуває в оренді, у користуванні на праві емфітевзису, суперфіцію у відчужувача (попереднього власника), до набувача одночасно переходить відповідно права оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки, на якій розміщений такий об`єкт, в обсязі та на умовах, встановлених для відчужувача (попереднього власника) такого об`єкта, крім випадків, визначених частиною четвертою цієї статті. Волевиявлення орендодавця (власника) та внесення змін до договору оренди землі, емфітевзису, суперфіцію із зазначенням нового орендаря (користувача) земельної ділянки не вимагається.
У разі набуття окремої частки у праві спільної власності на об`єкт нерухомого майна (жилий будинок (крім багатоквартирного), іншу будівлю або споруду), об`єкт незавершеного будівництва, якщо такий об`єкт розміщений на земельній ділянці, що перебуває у користуванні відчужувача (попереднього власника) на праві оренди, емфітевзису, суперфіцію, набувач має право вимагати внесення змін до договору оренди землі, емфітевзису, суперфіцію з визначенням його співорендарем (співкористувачем) земельної ділянки, а до внесення змін до відповідного договору зобов`язаний відшкодовувати орендарю (користувачу) частину орендної плати (плати за користування земельною ділянкою) відповідно до належної йому частки у праві власності на такий об`єкт. Порядок користування декількома орендарями (землекористувачами) орендованою земельною ділянкою (земельною ділянкою, що перебуває у користуванні на праві емфітевзису, суперфіцію) у такому разі визначається договором, укладеним між ними, або за рішенням суду. У разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду фізичними або юридичними особами, які не можуть мати у власності земельних ділянок, до них переходить право користування земельною ділянкою, на якій розташований жилий будинок, будівля або споруда, на умовах оренди.
33. Згідно з частиною першою статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:
надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;
формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
За змістом абзацу четвертого частини третьої статті 123 ЗК України у разі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, що передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність та користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або з дня повідомлення особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, про замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у порядку, передбаченому цією частиною, відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, зазначити дату та номер відповідного рішення, а також майбутнє цільове призначення земельної ділянки. Зазначена інформація оприлюднюється на безоплатній основі на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Частиною дванадцятою цієї ж статті рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються, зокрема затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
34. Відповідно до статті 20 Закону України "Про землеустрій" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі, зокрема встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути).
35. Згідно з положеннями статті 25 Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою розробляється в електронній та паперовій формах у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Особливим видом такої документації є документація із землеустрою, яка одночасно є містобудівною документацією, - комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, генеральні плани населених пунктів, детальні плани територій. Затверджена документація із землеустрою є публічною та загальнодоступною.
Одним із видів документації із землеустрою є, зокрема технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
36. Статтею 30 цього ж Закону передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
37. Відповідно до статті 55 Закону України "Про землеустрій" встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, матеріалів топографо-геодезичних робіт.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється за рішенням власника (розпорядника) земельної ділянки, землекористувача.
У разі передачі у власність та користування земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування технічна документація розробляється на підставі дозволу, виданого відповідним органом.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає:
а) завдання на складання технічної документації із землеустрою;
б) пояснювальну записку;
в) матеріали топографо-геодезичних робіт;
г) кадастровий план земельної ділянки;
ґ) перелік обмежень у використанні земельної ділянки;
д) відомості про встановлені межові знаки.
38. Механізм встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками визначається Інструкцією № 376 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
39. Розділом ІІ Інструкції № 376 визначено, що встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Комплекс робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає: підготовчі роботи, топографо-геодезичні, картографічні роботи та роботи із землеустрою, камеральні роботи, складання і оформлення матеріалів технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а також встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає:
пояснювальну записку, яка містить опис місця розташування земельної ділянки, відомості про власника (користувача) земельної ділянки, відомості про виконавця (виконавців), реквізити відповідних ліцензій, необхідних для виконання робіт, відомості про власників (користувачів) суміжних земельних ділянок, стислий опис виконаних робіт;
технічне завдання на встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) (додаток 1);
копію документа, що посвідчує фізичну особу, або копію свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи;
копію документа, що посвідчує право на земельну ділянку (у разі його наявності);
матеріали польових топографо-геодезичних робіт;
план меж земельної ділянки, складений за результатами кадастрової зйомки, на якому відображаються зовнішні межі земельної ділянки із зазначенням власників (користувачів) суміжних земельних ділянок, усі поворотні точки меж земельної ділянки, лінійні проміри між точками по межах земельної ділянки, межі вкраплених земельних ділянок із зазначенням їх власників (користувачів). На бажання замовника замість плану меж земельної ділянки може складатися кадастровий план земельної ділянки;
перелік обмежень у використанні земельної ділянки і наявні земельні сервітути;
у разі необхідності документ, що підтверджує повноваження особи діяти від імені власника (користувача) земельної ділянки при встановленні меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);
акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання, який включається до документації із землеустрою після виконання робіт із встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками (додаток 2).
40. Крім того, за приписами частини першої статті 91 ЗК України до обов`язків власників земельних ділянок, зокрема належать: забезпечувати використання їх за цільовим призначенням; додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля; не порушувати прав власників суміжних земельних ділянок та землекористувачів.