ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 березня 2023 року
м. Київ
справа № 160/17941/21
адміністративне провадження № К/990/31681/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АТБ-МАРКЕТ"
до Виконавчого комітету Вільнянської міської ради Запорізької області
про скасування рішення
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "АТБ-МАРКЕТ"
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду в складі судді Єфанової О.В. від 10 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Білак С.В., Шальєвої В.А., Олефіренко Н.А. від 21 вересня 2022 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "АТБ-МАРКЕТ" (далі - ТОВ "АТБ-МАРКЕТ", позивач) звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Вільнянської міської ради Запорізької області (далі - виконком Вільнянської МР, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення виконкому Вільнянської МР про розгляд листа ТОВ "АТБ-МАРКЕТ" щодо погодження цілодобового режиму роботи магазину "Продукти-305" № 193 від 12 серпня 2021 року;
- зобов`язати виконком Вільнянської МР погодити товариству з обмеженою відповідальністю "АТБ-МАРКЕТ" цілодобовий режим роботи для магазину "Продукти-305", який розташований за адресою: м. Вільнянськ, пров. Торговий, 6.11.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішення виконкому Вільнянської МР № 193 від 12 серпня 2021 року, яким відмовлено позивачу у встановленні цілодобового режиму роботи магазину "Продукти-305", є протиправним та таким, що порушує законні права та інтереси ТОВ "АТБ-МАРКЕТ", оскільки відповідачем жодними доказами не доведено свої обґрунтування на правомірність винесення оскаржуваного рішення, зокрема не наведено жодного аргументу на підтвердження того, що позивача притягнуто до відповідальності за порушення Закону України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення" внаслідок роботи магазину, так само і доказів порушення громадського порядку відвідувачами магазину, відображених в протоколах поліції про адміністративні правопорушення чи заявах до реєстру досудових розслідувань.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року, у задоволені позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що встановлення цілодобового режиму роботи магазину є неможливим без згоди на це відповідного органу місцевого самоврядування, відтак рішення ради є правомірним.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ "АТБ-МАРКЕТ" звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", внаслідок чого суди, на думку скаржника, дійшли неправомірних висновків про те, що органи місцевого самоврядування наділені правом здійснення контролю за належною організацією обслуговування населення підприємствами торгівлі усіх форм власності та встановлювати зручний для населення режим роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.
7. Скаржник звертає увагу на необхідність врахування правового висновку Верховного Суду, що викладений у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 804/1681/18 та від 27 травня 2021 року у справі № 691/1305/16-а, про те, що підпункт 4 пункту "б" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає обов`язковою умовою для можливості виконавчого комітету ради змінити режим роботи підприємств, установ та організацій сфери обслуговування саме погодження власників цих організацій, без отримання якого виконавчий комітет не може реалізувати вказане повноваження.
8. Крім того, ТОВ "АТБ-МАРКЕТ" вказує, що Верховним Судом неодноразово наголошувалося на тому, що законодавством не надано повноваження виконавчому комітету щодо встановлення режиму роботи підприємств, установ, організацій, які не належать до комунальної власності, без погодження такого режиму із власником, як і скасування такого (постанови Верховного Суду від 20 грудня 2018 року у справі № 712/10854/17 та від 26 серпня 2020 року у справі № 164/1666/16-a).
9. Від виконкому Вільнянської МР відзиву на касаційну скаргу ТОВ "АТБ-МАРКЕТ" не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. При цьому ухвала Верховного Суду від 25 січня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 160/17941/21 відповідач отримав 31 січня 2023 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 15 листопада 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 160/17941/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам строк для подання заперечення на касаційну скаргу ТОВ "АТБ-МАРКЕТ".
12. Від ТОВ "АТБ-МАРКЕТ" надійшло клопотання про забезпечення участі його представника під час розгляду цієї справи у судовому засіданні у касаційному порядку, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 березня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що в липні 2021 року ТОВ "АТБ-МАРКЕТ" звернулось до Вільнянської МР із заявою про встановлення цілодобового режиму роботи магазину "Продукти-305" ТОВ "АТБ-МАРКЕТ" в м. Вільнянськ, пров. Торговий, б. 11.
14. 12 серпня 2021 року рішенням виконкому Вільнянської МР № 193 було відмовлено позивачу у встановленні цілодобового режиму роботи магазину "Продукти-305" з метою недопущення випадків правопорушень, хуліганства та порушення Правил благоустрою території міста Вільнянська нічними покупцями на об`єкті історико-культурного значення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
18. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 січня 2022 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
20. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Основним доводом касаційної скарги є неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні внаслідок неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 грудня 2018 року у справі № 712/10854/17, від 26 серпня 2020 року у справі № 164/1666/16-a, від 22 жовтня 2020 року у справі № 804/1681/18 та від 27 травня 2021 року у справі № 691/1305/16-а, про те, що законодавством не надано повноваження виконавчому комітету щодо встановлення режиму роботи підприємств, установ, організацій, які не належать до комунальної власності, без погодження такого режиму із власником, як і скасування такого.
23. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
24. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
25. Статтею 140 Основного Закону України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
26. Згідно із статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.
27. Відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
28. Згідно із частинами першою та другою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
29. Правові позиції Верховного Суду щодо застосування положень України "Про місцеве самоврядування в Україні" сформовані, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 826/24716/15, від 8 травня 2018 року у справі № 2а-836/11, від 22 травня 2018 року у справі № 308/5046/16-а, від 10 липня 2018 року у справі № 635/5075/17, від 29 жовтня 2018 року у справі № 369/7712/14-а та від 9 листопада 2018 року у справі № 569/17259/15-а.
30. Перелік повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку відображений у статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
31. Відповідно до підпункту 2 пункту "б" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні та делеговані повноваження щодо здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв`язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об`єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об`єктах; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об`єктів у разі порушення нормативно-правових актів з охорони праці, екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства.
Підпунктом 9 пункту "а" частини першої цієї статті встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (власні повноваження) належать встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.
Разом з цим, у підпункті 4 пункту "б" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вказано, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.
32. Пунктом 13 Порядку провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 2006 року № 833 (далі - Порядок № 833), визначено, що режим роботи торговельного об`єкта та закладу ресторанного господарства встановлюється суб`єктом господарювання самостійно, а у випадках, передбачених законодавством, за погодженням з органами місцевого самоврядування.
33. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств, установ та організацій сфери обслуговування можливе лише за погодженням власників цих організацій. Тобто орган місцевого самоврядування не може самостійно визначати режим роботи підприємств, установ та організацій сфери обслуговування некомунальної форми власності.
34. Подібний висновок викладений Верховним Судом у постановах від 20 грудня 2018 року у справі № 712/10854/17, від 26 серпня 2020 року у справі № 164/1666/16-a, від 22 жовтня 2020 року у справі № 804/1681/18 та від 27 травня 2021 року у справі № 691/1305/16-а.
34. Разом з тим, вищенаведеними нормами права не передбачено беззаперечного права суб`єкта господарювання, що здійснює торгівельну діяльність, самостійно встановлювати режим торговельного об`єкту або ресторанного господарства, а визначено, що такий режим встановлюється виконавчим органом міської ради за погодженням з власником цього магазину. При цьому, форма або порядок цього погодження діючим законодавством не визначені.
35. Водночас, з огляду на правову конструкцію підпункту 4 пункту б статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та пункту 13 Порядку № 833 єдиним застереженням для органу місцевого самоврядування при вирішенні питання щодо погодження режиму роботи, зокрема, магазину, діюче законодавство ставить його зручність для населення, критерії якої такий орган може обґрунтувати самостійно. При цьому, з огляду на положення статей 7 та 140 Конституції України та статей 2 та 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в України", презюмується, що орган місцевого самоврядування, погоджуючи режим роботи відповідного закладу торгівлі або громадського харчування, діє в інтересах територіальної громади.
Крім того, положення статей 7 та 140 Конституції України, в аспекті надання правової оцінки рішенню органу місцевого самоврядування як представницького органу відповідної територіальної громади, слід застосовувати у широкому розумінні особливо, якщо воно безпосередньо стосується суспільних інтересів (інтересів мешканців відповідної територіальної громади), що слідують з таких легітимних мотивів як безпека, правопорядок, необхідність збереження культурних чи історичних пам`яток.
36. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішення виконкому Вільнянської МР № 193 було про відмову у встановленні цілодобового режиму роботи магазину "Продукти-305" мотивовано недопущенням випадків правопорушень, хуліганства та порушення Правил благоустрою території міста Вільнянська нічними покупцями на об`єкті історико-культурного значення, оскільки вказаний об`єкт торгівлі розташований поруч з меморіальним комплексом Слави.