ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 березня 2023 року
м. Київ
справа № 240/7411/21
адміністративне провадження № К/990/7095/22
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Кравчука В.М., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,
розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 (головуючий суддя Попова О.Г.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2022, (колегія суддів у складі головуючого судді Полотнянка Ю.П., суддів Драчук Т.О., Ватаманюка Р.В.)
у справі № 240/7411/21
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства оборони України
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. СУТЬ СПРАВИ
У цій справі вирішувалося питання щодо відступу від висновків Верховного Суду на підставах суперечності пункту 4 статті 16-3 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та їх сімей" від 20.12.1991 № 2011-XII Конституції України (ч. 4 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України).
ІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. Позивач ОСОБА_1 проходив військову службу в Збройних Силах України. З 12.11.2014 до 16.12.2014 та з 08.04.2016 до 22.07.2016 позивач брав безпосередню участь в антитерористичній операції (далі - АТО), забезпеченні її проведення і обороні незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України.
2. Згідно із довідкою до акта огляду МСЕК під час первинного огляду 28.11.2018 ОСОБА_1 з 20.11.2018 присвоєно ІІІ групу інвалідності, причиною якої визначено травму, пов`язану із захистом Батьківщини. Визначено дату повторного переогляду 28.11.2021.
3. У зв`язку з присвоєнням ІІІ групи інвалідності, що є наслідком травми, пов`язаної із захистом Батьківщини, ОСОБА_1 виплачено одноразову грошову допомогу відповідно до ст. 16 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та їх сімей" (далі - Закон № 2011-ХІІ) в розмірі 440 500 грн.
4. 25.11.2020 Житомирською обласною МСЕК № 2 позивачу з 25.11.2020 встановлено ІІ групу інвалідності, причиною якої є травма, пов`язана із захистом Батьківщини.
5. Позивач звернувся до ІНФОРМАЦІЯ_1 зі заявою про виплату йому одноразової грошової допомоги згідно із ст. 16 Закону № 2011-ХІІ як особі з інвалідністю ІІ групи з 25.11.2020.
6. ІНФОРМАЦІЯ_1 направив до Міноборони України висновок щодо призначення позивачу одноразової грошової допомоги як особі з інвалідністю ІІ групи, внаслідок травми, пов`язаної із захистом Батьківщини.
7. Протоколом засідання комісії Міноборони України від 15.02.2021 № 18 ОСОБА_1 відмовлено у призначенні одноразової грошової допомоги з покликанням на пункт 4 ст. 16-3 Закону № 2011-ХІІ та пункт 8 Порядку №975 у зв`язку із тим, що заявникові змінили групу інвалідності уже після сплину дворічного терміну з моменту первинного встановлення групи інвалідності.
ІІІ. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
8. Вважаючи відмову протиправною, 21.04.2021 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства оборони України, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення Міноборони України про відмову у призначенні одноразової грошової допомоги як особі з інвалідністю ІІ групи з 25.11.2020, внаслідок травми, пов`язаної із захистом Батьківщини, оформлене протоколом засідання Комісії з розгляду питань, пов`язаних із призначенням і виплатою одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті), каліцтва або інвалідності військовослужбовців та інвалідності осіб, звільнених з військової служби від 15.02.2021 №18;
- зобов`язати Міноборони України призначити, нарахувати та виплатити одноразову грошову допомогу у розмірі 300-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на 01 січня 2020 року, як особі з інвалідністю ІІ групи з 25.11.2020, внаслідок травми, пов`язаної із захистом Батьківщини, відповідно до Порядку призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності військовослужбовців, військовозобов`язаних та резервістів, які призвані на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2013 №975 (далі - Порядок № 975), з урахуванням попередніх виплат.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
9. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 23.06.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2022, відмовив у задоволенні позовних вимог.
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що з дня встановлення позивачеві ІІІ групи інвалідності (20.11.2018) до встановлення ІІ групи інвалідності (25.11.2020) минуло понад два роки, а тому позивач відповідно до пункту 4 ст. 16-3 Закону №2011-XII не має права на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі.
11. Суди застосували правові висновки, наведені у постановах Верховного Суду від 15.07.2020 у справі №240/10153/19 та від 02.12.2020 у справі №1.380.2019.006957, прийнятих у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
12. 16.02.2022 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23.06.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2022, ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
13. Касаційна скарга позивача мотивована тим, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували положення пункту 4 ст. 16-3 Закону №2011-XII без урахування висновку щодо його застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 22.08.2019 у справі № 826/7472/18.
14. Зокрема, у тій справі Суд врахував, що позивачеві було призначено черговий переогляд на 18.09.2017. Він не мав обов`язку проходити переогляд раніше, тому не може зазнавати жодних негативних наслідків від того, що огляд не відбувся до 09.09.2017 (п. 31). Зважаючи на вищенаведене, Суд дійшов висновку, що дворічний строк, передбачений пунктом 4 ст. 16-3 Закону № 2011-XII, було додержано. Отже, позивач має право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, з урахуванням раніше виплаченої суми.
15. Позивач вважає, що і в його випадку у межах дворічного терміну з моменту первинного встановлення інвалідності з 19.11.2020 (тобто в межах двох років) розпочалося лікування наслідків отриманої травми, яке є підставою для встановлення другої групи інвалідності.
Раніше лікування він не міг розпочати у зв`язку із захворюванням на коронавіpyc.
Звертає увагу, що 28.11.2018 йому встановлено ІІІ групу інвалідності, з 20.11.2018. Водночас дату наступного огляду призначено на 28.11.2020, тобто за межами дворічного терміну
Позивач намагався пройти огляд MCEK раніше призначеного строку, в межах двох років з моменту первинного встановлення втрати працездатності. Зокрема, у жовтні 2020 року він звернувся до Житомирського військового шпиталю, щоб пройти лікування та підтвердити діагноз і ознаки хвороби, з метою скерування до органів MCEK для експертизи і повторного встановлення інвалідності.
Проте, під час медичного обстеження захворів на коронавірусну хворобу COVID-19, у зв`язку із чим лікування основного діагнозу (який є підставою для встановлення інвалідності) було перенесено, а в період з 19.10.2020 до 31.10.2020 він лікувався проти коронавірусу. Після одужання, з 19.11.2020 до 25.11.2020 встановлено значне погіршення стану здоров`я, у зв`язку із чим позивач, не зволікаючи жодного дня, 25.11.2020 був скерований до Житомирської обласної MCEK N 2 для огляду на предмет встановлення йому вищої групи інвалідності, за результатами якого йому встановлено ІІ групу інвалідності.
Позивач вважає, що вжив ycix можливих заходів для проходження медичного огляду з метою скерування на експертизу до органів MCEK та встановлення йому інвалідності, а саме: своєчасно звернувся до Житомирського військового шпиталю у жовтні 2020 року. Відповідно, затримка скерування на огляд органами MCEK виникла через незалежні від нього обставини - випадкове зараження вірусом COVID-19 під час пандемії.
16. Верховний Суд ухвалою від 14.04.2022 відкрив касаційне провадження на підставі, визначеній пунктом 1 ч. 4 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
17. У відзиві Міноборони України звертає увагу на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій з наведених у них мотивах, у зв`язку із чим просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІ. ПІДСТАВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД СУДОВОЇ ПАЛАТИ
18. Ухвалою Верховного Суду від 31.08.2022 справу передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.
19. Колегія суддів вважала за необхідне відступити від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 15.07.2020 у справі №240/10153/19 та від 02.12.2020 у справі №1.380.2019.006957, прийнятих у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, а також в інших постановах Верховного Суду щодо застосування положень пункту 4 ст. 16-3 Закону № 2011-ХІІ у подібних правовідносинах, у яких викладено аналогічні висновки.
20. Мотивуючи підстави відступу, колегія суддів вважала невиправданим законодавчо обмежувати часовими рамками (строком у два роки) настання причинно-наслідкового зв`язку між пораненням (контузією, травмою або каліцтвом), отриманим особою під час виконання обов`язків військової служби або внаслідок захворювання, пов`язаного з виконанням нею обов`язків військової служби, та динамікою стану здоров`я. Такий преклюзивний строк, на переконання колегії суддів, має бути об`єктивно оцінений, обумовлений індивідуальним станом здоров`я кожної особи, яка отримала поранення (контузію, травму або каліцтво) під час виконання обов`язків військової служби або внаслідок захворювання, пов`язаного з виконанням нею обов`язків військової служби, в межах розумного строку.
21. Колегія суддів, яка передала цю справу на розгляд палати, виснувала, що установлені пунктом 4 ст. 16-3 Закону № 2011-ХІІ обмеження щодо виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі за умови встановлення вищої групи інвалідності (або вищого відсотка втрати працездатності) лише протягом двох років є невиправданими та такими, що непропорційно обмежують право на посилений соціальний захист військовослужбовців, гарантований частиною першою статті 46 Конституції України у взаємозв`язку з частиною п`ятою її статті 17, і вважала за необхідне відступити від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 15.07.2020 у справі №240/10153/19 та від 02.12.2020 у справі №1.380.2019.006957.
22. Колегія суддів, яка передала цю справу на розгляд палати, застосовуючи до спірних правовідносин статтю 7 КАС України, вважала, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи, тобто згідно з правовою позицією Верховного Суду такі правові акти (як закони, так і підзаконні акти) не можуть застосовуватися навіть у випадках, коли вони є чинними (постанови від 12.03.2019 у справі № 913/204/18, від 10.03.2020 у справі №160/1088/19).
23. Ухвалою судді Верховного Суду від 07.09.2022 справу призначено до розгляду Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав в порядку письмового провадження без повідомлення сторін за наявними матеріалами.
VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Ключовим питанням справи є застосування до спірних відносин правових висновків Верховного Суду щодо пункту 4 ст. 16-3 Закону № 2011-ХІІ, з огляду на суперечність між ними та Конституцією України.
25. У постанові Верховного Суду від 15.07.2020 (справа №240/10153/19), прийнятій у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, від якої колегія суддів мала намір відступити, Суд дійшов таких правових висновків щодо застосування пункту 4 ст. 16-3 Закону № 2011-ХІІ:
"Закон України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20.12.1991 № 2011-XII було доповнено статтями 16-1, 16-2, 16-3, 16-4 Законом України "Про внесення змін до деяких законів України з питань соціального захисту військовослужбовців" від 04.07.2012 № 5040-VI. Цей Закон набрав чинності 01.01.2014 і застосовується до правовідносин, що виникли після 01.01.2014.
Відповідно до пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII у редакції, що діяла з 01.01.2014, якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному або резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено вищу групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
Згодом, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06.12.2016 № 1774-VIII (набрав чинності з 01.01.2017) пункт 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII доповнено абзацом другим такого змісту: "У разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися, не здійснюється".
Змістовно абзац другий пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII є конкретизацією правової норми, яка міститься в абзаці першому. Якщо в абзаці першому передбачено умови, коли здійснюється виплата допомоги, то абзац другий передбачає умови, за відсутності яких виплата допомоги не здійснюється.
Окрім того, абзац другий пункту 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII встановлює обмеження дворічним строком не лише для зміни групи інвалідності або ступеня втрати працездатності, а також і для зміни причини інвалідності.
Обидві ці норми (абзац перший та другий пункту 4 статті 16-3 Закону) передбачають дворічний строк, протягом якого зміна групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності можуть бути підставою для виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі.
Зазначені правові норми є нормами прямої дії і поширюються на всіх військовослужбовців.
З огляду на вищевикладене, судова палата вважає за необхідне відступити від правового висновку, зробленого у постановах Верховного Суду від 20.03.2018 (справа №295/3091/17), 21.06.2018 (справа № 760/11440/17), 30.09.2019 (справа № 825/1380/18) та інших, де його застосовано, та дійшла такого висновку про застосування пункту 4 статті 16-3 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20.12.1991 №2011-XII:
(1) право на отримання одноразової грошової допомоги у більшому розмірі, у зв`язку із встановленням військовослужбовцю під час повторного огляду вищої групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, визначається за законодавством, що діє на день повторного огляду;
(2) передбачені пунктом 4 статті 16-3 Закону № 2011-XII обмеження права на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі дворічним строком, після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, застосовуються починаючи з 01.01.2014;
(3) зазначений дворічний строк обчислюється з дня первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, незалежно від дати, коли їх встановлено вперше (до 01.01.2014 чи після)."
26. Подібні правовідносини були предметом розгляду також у справі №1.380.2019.006957. У постанові Верховного Суду від 02.12.2020, прийнятій у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, Суд дійшов такого правового висновку щодо застосування статті 16-3 Закону № 2011-XII:
"… дворічний строк для виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі застосовується з моменту рішення компетентного органу (МСЕК), яким вперше встановлено ступінь ушкодження здоров`я особи (незалежно від його виду: інвалідність або ступінь втрати працездатності без встановлення інвалідності), внаслідок травми або захворювання".
27. Постановляючи зазначені рішення, Верховний Суд відступив від усіх інших позицій Верховного Суду, в яких зміст зазначеної норми витлумачено в інакший спосіб. Зазначені правові позиції застосовні у справі, що розглядається.
28. Під час розгляду цієї справи суди встановили, що з дня встановлення позивачеві ІІІ групи інвалідності (20.11.2018) до встановлення ІІ групи інвалідності (25.11.2020) минуло понад два роки, а тому позивач відповідно до пункту 4 ст. 16-3 Закону №2011-XII не має права на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі.
29. Судова палата розглянула доводи, наведені для обґрунтування підстав відступу, та дійшла висновку, що немає підстав для відступу від правових висновків Верховного Суду, наведених у постановах від 15.07.2020 у справі №240/10153/19 та від 02.12.2020 у справі №1.380.2019.006957.
30. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 сформульовано загальні висновки щодо відступу суду від своєї попередньої позиції. Перш за все, у п. 42 йдеться, що у рішенні Європейського суду з прав людини від 18.01.2001 у справі "Чепмен проти Сполученого Королівства" (Chapman v. the United Kingdom, заява № 27238/95) наголошується на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави (п. 70). Далі у п. 43 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що причинами для відступу можуть бути: вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.
У п. 44 зазначено, що з метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Велика Палата Верховного Суду повинна мати ґрунтовні підстави: її попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.
Відступаючи від свого правового висновку щодо застосування юридичної норми, Верховний Суд може або повністю відмовитися від нього і сформулювати новий або ж конкретизувати/уточнити попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм.
Відступ від раніше сформульованого правового висновку містить як об`єктивну необхідність для виправлення помилок або сформульованих раніше правових висновків, так і ознаки відсутності правової визначеності. Через цей процесуальний механізм забезпечується розвиток судової практики.
31. Застосовуючи ці висновки щодо підстав відступу в контексті обставин цієї справи, Судова палата звертає увагу, що це ж питання уже було предметом розгляду Судової палати у справі № 340/5086/20. Ухвалою від 01.06.2022 Судова палата повернула справу колегії суддів для розгляду, не вбачаючи підстав для відступу, де зазначила: