ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2023 року
м. Київ
справа №340/2019/22
адміністративне провадження № К/990/33909/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції справу № 340/2019/22
за позовом заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави до Новомиргородської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області (далі - Новомиргородська міська рада) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою керівника Кіровоградської обласної прокуратури
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.06.2022, ухвалене у складі головуючої судді Дегтярьової С.В
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31.10.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів: Білак С.В., Олефіренко Н.А.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 01.04.2022 Заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Новомиргородської міської ради щодо приведення штатної чисельності Служби у справах дітей Новомиргородської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області у відповідність до нормативів, установлених статтею 4 Закону України від 24.01.1995 № 20/95-ВР "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" (далі - Закон №20/95-ВР);
зобов`язати Новомиргородську міську раду вчинити певні дії, спрямовані на приведення штатної чисельності Служби у справ дітей Новомиргородської міської ради у відповідність до нормативів, установлених зазначеним Законом, а саме доукомплектувати вказану Службу ще на 1 особу.
Позов обґрунтовано тим, що Новомиргородська міська рада не виконує належним чином повноваження із забезпечення дотримання та захисту прав дітей, оскільки допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність з огляду на те, що штатна чисельність Служби у справ дітей Новомиргородської міської ради не приведена у відповідність нормативів, установлених статтею 4 Закону № 20/95-ВР.
При цьому, в обґрунтування необхідності представництва інтересів держави Заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури вказував на необхідність захисту її інтересів у сфері забезпечення реалізації державної політики з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, що зачіпає інтереси суспільства в цілому, та на відсутність органу, який має повноваження на звернення до суду з таким позовом.
2. Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 03.06.2022 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 31.10.2022 змінив мотивувальну частину рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.06.2022, виключивши з неї висновок про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави; в іншій частині рішення суду першої інстанції - залишив без змін.
4. 28.11.2022 керівник Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційної скаргою на вказані вище судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 340/2019/22 за вищевказаним позовом, з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у якій просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.06.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 31.10.2022, ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
5. Верховний Суд ухвалою від 26.12.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається, суди встановили, що 08.06.2021 Новоукраїнською окружною прокуратурою Кіровоградської області в порядку статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" та статті 5 Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII "Про інформацію" направлено до Новомиргородському міському голові вимогу надати прокуратурі інформацію стосовно кількості дитячого населення (від 0 до 18 років), окремо зазначивши кількість дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, які проживають на території Новомиргородської об`єднаної територіальної громади.
На вказану вимогу Новомиргородська міська рада надала інформацію від 01.07.2021 № 01-23/190/1, у якій вказала про те, що у запиті прокурора не зазначено, який саме державний інтерес чи інтерес громадянина потребує прокурорського захисту, та вказано, що міська рада повинна надавати інформацію виключно на ті запити, у яких неведені конкретні підстави для представництва інтересів держави із посиланням на норми чинного законодавства.
16.08.2021 Новоукраїнською окружною прокуратурою Кіровоградської області листом № 12.53-62-1912вих-21 повторно направлено вимогу Новомиргородському міському голові з проханням повернутись до розгляду листа Новомиргородського відділу Новоукраїнської окружної прокуратури від 08.06.2021 № 12.53-62-1190вих-21 та віднайти можливість надати запитувану в ньому інформацію.
На вказану вимогу Новомиргородська міська рада надала відповідь від 17.09.2021 року №01-25/228/1, у якій повідомила про те, що за попередніми даними загальна кількість дітей, які проживають на території Новомиргородської міської ради складає 6116 дітей (однак на разі здійснюється уточнення статистичних даних), з них: 52 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, із них: 40 дітей перебувають під опікою/піклуванням та 12 дітей, які виховуються в прийомних сім`ях, що функціонують на території громади. На первинному обліку служби у справах дітей міської ради перебуває 49 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, із них: 40 перебувають під опікою/піклуванням громадян, 9 проживають у прийомних сім`ях та дитячих будинках сімейного типу. Сімейними формами виховання охоплено 49 дітей, що становить 100%. З початку 2021 року взято на облік 5 дітей, які залишились без батьківського піклування, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, яким надано статус дітей-сиріт та влаштовано під опіку/піклування в сім`ю родичів.
Рішенням Новомиргородської міської ради від 24.12.2020 №31 затверджено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради.
Рішенням Новомиргородської міської ради від 24.12.2020 № 21 затверджено штатні розписи апарату виконавчого комітету, структурних підрозділів міської ради та селищної і сільських рад на 2021 рік, відповідно до якого у штаті служби у справах дітей наявні 3 штатні одиниці (начальник відділу, два головних спеціаліста).
Рішенням Новомиргородської міської ради від 18.02.2022 №489 приведено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради у відповідність до наказу Мінсоцполітики від 16.09.2021 №518 "Про затвердження примірних положень про службу у справах дітей" та затверджено Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради у новій редакції.
Відповідно до розділу І "Загальні положення" Положення про службу у справах дітей Новомиргородської міської ради служба є структурним підрозділом Новомиргородської міської ради з правами юридичної особи публічного права, яка не має самостійного балансу та рахунку в Державній казначейській службі України, має печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням та кутовий штамп, підконтрольна та підпорядкована міській раді, міському голові.
У додатку до листа служби у справах дітей Кіровоградської обласної державної адміністрації від 27.08.2021 № 36-33/875/0.361 міститься інформація, що кількість штатних одиниць, які повинні бути в службі у справах дітей відповідно до статті 4 Закону №20/95-ВР, в Новомиргородській міський територіальній громаді має бути - 4, фактична кількість працівників за штатом - 3, кількість дитячого населення - 6116, відсоток відповідності закону -75%.
Заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури, вважаючи, що неприведення відповідачем штатної чисельності працівників Служби у справах дітей Новомиргородської міської ради до нормативів, визначених законодавством, створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців об`єднаної територіальної громади, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого у незміненій частині погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що зміст частини сьомої статті 4 Закону № 20/95-ВР вказує на неможливість призначати у службі у справах дітей більше одного працівника з розрахунку на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Призначення ж меншої кількості працівників, на думку судів попередніх інстанцій, є виключним правом органу через відсутність легітимних на це заборон.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга керівника Кіровоградської обласної прокуратури обґрунтована посиланням на те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення частини сьомої статті 4 Закону № 20/95-ВР щодо дотримання штатної чисельності працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад, а висновок Верховного Суду щодо питання застосування цієї норми права у подібних правовідносинах - відсутній, оскільки недотримання штатної чисельності служби у справах дітей не враховує інтересів мешканців громади, насамперед - дітей.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
12. Неприйняття ж рішення чи нездійснення юридично значимих обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, що на підставі закону чи іншого нормативно-правового акта належать до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені, є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) неправомірними.
13. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано постановою Верховної Ради України від 27.02.1991№ 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
14. Положеннями частини другої статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу (ЄС) від 07.12.2000 при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
15. У Керівних принципах Комітету міністрів Ради Європи щодо правосуддя, дружнього до дітей, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 17.11.2010, закріплено, що держави-члени повинні гарантувати ефективне здійснення прав дітей, щоб їх найкращі інтереси мали першочергову увагу у всьому, що стосується або зачіпає їх інтереси.
Найкращі інтереси всіх дітей, які беруть участь в тій же процедурі або справі, мають бути окремо оцінені та збалансовані з метою узгодження можливого конфлікту інтересів дітей.
У той час, як судові органи мають кінцеву компетентність і відповідальність за прийняття остаточного рішення, держави-члени повинні, при необхідності, направити спільні зусилля на створення міждисциплінарних підходів з метою оцінки найкращих інтересів дітей під час процедури, пов`язаної з ними.
Також зазначається, що всі фахівці, які працюють з дітьми і для дітей, повинні отримувати необхідну міждисциплінарну підготовку з питань прав і потреб дітей різних вікових груп, а також щодо процедур, які адаптовані до них.
16. Отже, відповідно до міжнародних стандартів соціальне забезпечення включає також право на державну підтримку сім`ї, материнства й дитинства, утримання і виховання за державні кошти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.
17. Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.
18. Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.
Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.
Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.
19. Згідно із пунктом 6 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства.
20. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
21. Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
22. Частиною другою статті 142 Конституції України визначено, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.