ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2023 року
м. Київ
справа №1.380.2019.000673
адміністративне провадження № К/990/35522/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 1.380.2019.000673
за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - Інспекція ДАБК) до ОСОБА_1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Львівська міська рада, про знесення самочинно збудованого будинку,
провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Обрізка І.М., суддів Іщук Л.П., Шинкар Т.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 04.02.2019 Інспекція ДАБК звернулася до суду з позовом, у якому просила знести самочинно збудований будинок, що розташований на АДРЕСА_1 з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням цього об`єкта за рахунок ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог Інспекція ДАБК посилалася на те, що відповідачка здійснює будівництво з порушенням будівельних норм та правил, без дозвільного документа та урахування містобудівної документації. Окрім того, позивачем зазначено, що відповідачкою не виконано вимоги припису знести об`єкт самочинного будівництва.
2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 30.05.2022 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.11.2022 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким задовольнив позовні вимоги.
4. 12.12.2022 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційної скаргою на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2022 у справі № 1.380.2019.000673 за вищевказаним позовом, з підстав, визначених пунктами 1 та 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30.05.2022 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалами від 26.12.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, витребував матеріали справи з суду першої інстанції та зупинив виконання постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.11.2022 у справі № 1.380.2019.000673 до закінчення її перегляду в касаційному порядку.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що 31.08.2016 Інспекцією ДАБК зареєстровано декларацію на початок виконання будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_2 з розширенням за рахунок надбудови та встановлення двоконтурного котла.
В декларації, зокрема, зазначено, що замовником будівництва є ОСОБА_1, категорія складності визначена як ІІ.
Технічний нагляд здійснює Черненко Ю.Е., кваліфікаційний сертифікат AT №004808. Генеральний підрядник - Колективне підприємство (далі - КП) "Центр комплекс" Львівської обласної асоціації інвалідів Всеукраїнської організації інвалідів України". Робочий проект розроблено Фізичною особою підприємцем ОСОБА_3, головний архітектор проекту ОСОБА_3, кваліфікаційний сертифікат архітектора АА №000201. Відповідальною особою проектувальника, що здійснює авторський нагляд визначено ОСОБА_3 .
Експертиза проекту виконана філією Державного підприємства "Укрдержбудекспертиза" у Львівській області (експертний звіт від 17.05.2016 №14-1015-16). Згідно з експертним звітом робочий проект виконано згідно вихідних даних на проектування з дотриманням вимог в частині міцності, надійності та довговічності об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_3 видано Управлінням архітектури департаменту містобудування Львівської міської ради 30.07.2015 за № 89.
Управлінням охорони історичного середовища 16.06.2015 видано висновок про можливість та умови здійснення містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень на території історичного ареалу міста у разі реконструкції будівлі за адресою: АДРЕСА_3 .
Студентським проектно-технологічним бюро Львівського національного аграрного університету розроблено проектні пропозиції реконструкції житлової квартири АДРЕСА_4 з розширенням за рахунок надбудови житлового будинку та влаштування шпунтового огородження по АДРЕСА_3 .
Приватним підприємством "Науково-виробнича фірма "Геотест" розроблено технічні висновки про інженерно-геологічні умови ділянки розташування будівлі по АДРЕСА_3 .
26.09.2016 провідним спеціалістом відділу інспекційної роботи ДАБК проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 при реконструкції квартири АДРЕСА_2 .
За результатами перевірки складено акт від 26.09.2016, яким зафіксовано наступне.
Проектною документацією передбачено реконструкцію квартири АДРЕСА_2 за рахунок надбудови та встановлення двоконтурного котла, в межах існуючої будівлі, а саме, фундаменту та стін першого поверху. Проте, на час перевірки на об`єкті будівництва проводились будівельні роботи із влаштування нового фундаменту та з вибирання землі на відстані від меж фундаменту будинку. З вищенаведеного контролюючий орган дійшов висновку, що існуючий будинок, який підлягав реконструкції, було повністю знесено, а будівельні роботи проводяться за межами існуючого фундаменту знесеного будинку. Таким чином, будівельні роботи з будівництва об`єкта проводяться без врахування проектної документації на будівництво такого об`єкта та вимог будівельних норм, державних стандартів і правил.
Крім того, робочим проектом було передбачено встановлення залізобетонної підпірної стіни на відстані від будинку 1,5 м. або влаштування ряду набивних паль для стримування тиску ґрунту. Однак, спорудження зазначеного об`єкта будівництва не передбачено містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки. Також, документ про право власності чи користування земельною ділянкою, на якій необхідно проводити будівельні роботи відсутній. Таким чином, контролюючий орган дійшов висновку про те. Що робочий проект розроблено без врахування вимог містобудівної документації та вихідних даних та без дотримання вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, чим порушено вимоги частини першої статті 31 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI).
Із слів головного архітектора проекту встановлено, що авторський нагляд будівництва ним не проводиться, у зв`язку з тим, що замовник не уклав відповідного договору та не повідомив про початок будівельних робіт. Із слів особи, яка згідно з відомостями поданої декларації повинна здійснювати технічний нагляд, встановлено, що жодних угод із замовником ним не укладалось та відповідно технічного нагляду ним не здійснюється.
Директор КП "Центр комплекс" Львівської обласної асоціації інвалідів Всеукраїнської організації інвалідів України" Хорощак О.Д. повідомив, що між вказаним підприємством в якості підрядника та ОСОБА_1 в якості замовника було укладено договір підряду на виконання робіт на об`єкті будівництва з реконструкції квартири АДРЕСА_2 за рахунок надбудови та встановлення двоконтурного котла. Однак, станом на час проведення перевірки, будівельні роботи на вищезазначеному об`єкті підприємством не проводились, оскільки замовник не повідомляв про початок будівельних робіт.
Вказані вище обставини стали підставою для висновку позивача про внесення замовником будівництва ОСОБА_1 недостовірних даних в зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт, що є порушенням частини другої статті 5, частини першої статті 31, частини восьмої статті 36 Закону № 3038-VI, частини третьої статті 7, частини першої статті 9, статті 11 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV), пункту 7, абзацу 1 пункту 21, підпункту 3 пункту 24 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок № 466).
Відтак, на підставі даних, зафіксованих в акті перевірки, щодо відповідача було складено протоколи про адміністративне правопорушення від 26.09.2016 за фактами: порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва об`єкта по АДРЕСА_1, відповідальність за яке передбачена частиною першою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП); виконання будівельних робіт на АДРЕСА_1 без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та за наведення недостовірних даних у декларації, вчинені щодо об`єкту будівництва II категорії складності, відповідальність за яке передбачена частиною сьомою статті 96 КУпАП; незабезпечення замовником ОСОБА_1 здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно з вимогами законодавства, відповідальність за яке передбачена частиною шістнадцятою статті 96 КУпАП; незабезпечення замовником ОСОБА_1 здійснення технічного нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно з вимогами законодавства, відповідальність за яке передбачена частиною сімнадцятою статті 96 КУпАП.
Також ОСОБА_1 видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 26.09.2016 про зупинення проведення будівельних робіт, усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та усунення виявлених порушень.
20.10.2016 Інспекцією ДАБК проведено позапланову перевірку виконання припису від 26.09.2016 щодо зупинення виконання будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_2 .
За результатами проведеної перевірки складено акт від 20.10.2016 про те, що на час проведення перевірки встановлено виконання будівельних робіт на АДРЕСА_1, а саме - мурування стін першого поверху. З наведеного вбачається, що ОСОБА_1 не виконала вимоги припису, виданого 26.09.2016.
За невиконання вимог припису стосовно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення згідно з частиною першою статті 188-42 КУпАП за результатом розгляду якого 03.11.2016 винесено постанову № 07-вих-2972/116 по справі про адміністративне правопорушення.
20.10.2016 Інспекцією ДАБК видано черговий припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
23.01.2017 черговою перевіркою Інспекції ДАБК в акті відповідної перевірки встановлено невиконання припису від 20.10.2016 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Також 23.01.2017 складено протокол від про адміністративне правопорушення згідно з частиною першою статті 188-42 КУпАП та за результатами розгляду якого 07.02.2017 винесено постанову № 0006-вих-712/47 по справі про адміністративне правопорушення.
23.01.2017 Інспекцією ДАБК винесено припис стосовно замовника ОСОБА_1, щодо знесення об`єкта самочинного будівництва, що знаходиться на АДРЕСА_1 .
Оскільки відповідачкою самочинно реконструйований об`єкт не приведено у відповідність до технічного паспорта від 23.10.2017, Інспекція ДАБК звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності, а пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову мають передувати такі дії: виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; визначення такого об`єкту таким, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою; винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку. Разом з цим, до подання цього позову позивачем не досліджувалася можливість перебудови об`єкта. Позивач не виносив припису про зобов`язання відповідача здійснити саме перебудову об`єкта. Відтак, не було відмови відповідача від перебудови спірного об`єкта. Крім того, у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил знесенню самочинного будівництва передує прийняття судом рішення про зобов`язання особи, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Рішення суду щодо проведення перебудови відсутнє.
Окрім того, суд першої інстанції вказав на те, що згідно з висновком експерта від 20.09.2018 №023/18 виконані ОСОБА_1 будівельні роботи з реконструкції квартири АДРЕСА_2 відповідають державним будівельним нормам, санітарно-гігієнічним та протипожежним нормам при умові встановлення подвійних вхідних дверей, водночас демонтаж зазначеної квартири без пошкодження конструктивних елементів суміжних квартир ( АДРЕСА_5, АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 ) є технічно неможливим, більше того при здійсненні демонтажу можуть настати негативні наслідки для всього будинку та його жителів.
8. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що ОСОБА_1 здійснила будівництво без документів, що дають право на це, а саме: без повідомлення про початок виконання будівельних робіт, без відповідного документа на право власності чи користування земельною ділянкою, без належно затвердженого проекту, що означає те, що у спірних правовідносинах має місце той вид самочинного будівництва, для якого Цивільний кодекс України не встановлює правила, що знесенню передує рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Натомість, для висновку про задоволення позову у цьому випадку визначальним та достатнім є той факт, що відповідач здійснила будівництво без документів, що дають право на це, і без належно затвердженого проекту та не виконала вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга відповідачки обґрунтована посиланням на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував положення статті 376 Цивільного кодексу України та статті 38 Закону № 3038-VI без урахування висновків щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладених, зокрема у постановах Верховного Суду від 06.03.2019 у справі № 810/5680/15, від 31.07.2018 у справі № 813/6426/14, від 21.09.2022 у справі № 540/1808/19.
Окрім того, скаржниця посилається на те, що в порушення норм процесуального права суд апеляційної інстанції не дослідив належним чином зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
13. Відповідно до положень статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право також проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
14. Аналогічні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю зазначені й у пункті 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), відповідно до якого посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.