ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2023 року
м. Київ
справа №210/5130/17 (2-а/210/12/19)
адміністративне провадження № К/9901/25318/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019 (колегія у складі суддів Шлай А.В., Кругового О.О., Прокопчук Т.С.)
у справі №210/5130/17 (2-а/210/12/19)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "БУДВЕСТ"
до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради
про визнання протиправними та скасування постанови, припису та протоколу.
І. РУХ СПРАВИ
1. 15.11.2017 Товариство з обмеженою відповідальністю "БУДВЕСТ" (ТОВ "Будвест", позивач) звернулося до суду з позовом до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило визнати протиправними та скасувати:
- постанову №28-ЮР від 10.07.2017;
- припис про усунення порушення вимог державних стандартів і правил №52 від 26.06.2017;
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.06.2017, винесені Відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради.
2. Рішенням Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 18.03.2019 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09.07.2019 скасовано рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування постанови і припису та ухвалено в цій частині нове, яким позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 28-ЮР від 10.07.2017, припис № 52 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.06.2017, прийняті Відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю Виконкому Криворізької міської ради.
4. 03.09.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради на зазначене рішення суду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 30.09.2019 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що між ТОВ "БУДВЕСТ" (підрядник) та ТОВ "БІМ ЛТД" (замовник) 17.03.2017 укладено договір підряду №17/03 на реконструкцію існуючої будівлі магазину під будівлю кафе за адресою: м. Кривий Ріг, пр. Поштовий, 25а. Пунктом 3.1 договору ТОВ "БУДВЕСТ" зобов`язано виконати роботи в обсязі і у термін, передбачений Договором і здати їх у стані, що відповідає проектно-кошторисній документації.
7. Замовником ТОВ "БІМ ЛТД" подано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності. Її зареєстровано відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради 12.04.2017.
8. У пункті 17 декларації зазначено, що на об`єкті виконано всі передбачені проектною документацією роботи, у тому числі щодо доступності для мало мобільних груп населення. Обладнання встановлено згідно з актами про його прийняття після випробування у визначеному порядку.
9. Прокуратурою Дніпропетровської області направлено міському голові м. Кривого Рогу лист від 01.06.2017 щодо перевірки об`єктів будівництва у зв`язку з досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні №42016040230000005 від 06.01.2016 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.2 ст.364 КК України, зокрема, об`єкт "Реконструкція існуючої будівлі магазину під будівлю кафе за адресою: АДРЕСА_1".
10. Відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради на підставі наказу №61 від 07.06.2017 "Про проведення позапланової перевірки" видано направлення для проведення позапланової перевірки №115 від 12.06.2017 - об`єкту "Реконструкція існуючої будівлі магазину під будівлю кафе за адресою: АДРЕСА_1". Направлення про проведення позапланової перевірки отримано ОСОБА_1 за дорученням 22.06.2017.
11. За результатами перевірки складено Акт, на підставі якого відповідач виніс припис №52 від 26.06.2017 щодо усунення виявлених порушень, зазначених в Акті від 26.06.2017. Також відповідач склав протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.05.2017 стосовно виявлених порушень ТОВ "БУДВЕСТ", відповідальність за які передбачена п.8 ч.3 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
12. Постановою відповідача №28-ЮР від 10.07.2017 ТОВ "БУДВЕСТ" визнано винним у здійсненні будівництва об`єкта з порушенням затверджених проектних рішень та вимог абз.4 ч.1 ст.39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п.5.10, п.6.1.2 ДБН В.2.2-17:2006 "Будинки і споруди. Доступність будинків і споруд для мало мобільних груп населення", абз.4 ч.1 ст.27, ст.9 Закону України "Про архітектурну діяльність", за що передбачена відповідальність п.8 ч.3 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено стягнення у вигляді штрафу в сумі 75780 грн.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що постанову та припис винесено з порушенням вимог законодавства, без повідомлення про час та місце розгляду протоколу. На думку позивача, відповідач має право на проведення перевірки від час виконання підготовчих та будівельних робіт, у той час як ТОВ "БІМ ЛТД" (замовник) у 2017 році було зареєстровано декларацію про готовність об`єкту до експлуатації. Відповідачем не було вручено позивачу копію направлення на проведення перевірки; позапланова перевірка проведена за відсутності представника позивача; відповідачем не дотримано строків ознайомлення позивача з результатами перевірки; всі документи за результатами перевірки складено без повідомлення позивача, що позбавило його можливості надати письмові зауваження та заперечення.
14. Відповідач просив у позові відмовити. Зазначив, що позивача про проведення перевірки повідомлено за телефоном, який зазначений в декларації про готовність до експлуатації об`єкту. Всі документи надсилалися позивачу рекомендованою поштовою кореспонденцією за адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Таким чином, позивач не був позбавлений права бути присутнім при проведенні перевірки, приймати участь у розгляді протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, подавати свої пояснення та докази. Проте, представник позивача для участі у розгляді справи не з`явився.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що через несвоєчасне отримання поштових відправлень позивач був позбавлений можливості надати необхідні документи під час проведення перевірки, проте мав можливість надати докази під час судового розгляду. Однак, під час розгляду справи в суді позивач не надав жодного доказу на підтвердження відсутності вини ТОВ "БУДВЕСТ" у порушенні, виявленому під час перевірки. Позивач не підтвердив, що проектно-кошторисна документація не містила робіт по облаштуванню кафе пандусом. Також не спростовує наявності між ТОВ "БІМ ЛТД" та ТОВ "БУДВЕСТ" договірних зобов`язань надана позивачем довідка про відсутність руху коштів між сторонами договору у період з 17.03.2017 по 31.12.2017.
Крім того, протокол лише підтверджує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, він не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов`язків осіб чи суб`єктів владних повноважень, протокол не є нормативно-правовим актом чи індивідуальним актом у розумінні п.1 ч.1 ст.19, п.18, п.19 ч.1 ст.4 КАС України, а отже не породжує правовідносини, що можуть бути предметом спору. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом скасування протоколу не передбачений законом, не відповідає ч.2 ст.245 КАС України.
16. Суд апеляційної інстанції не погодився з таким висновком суду першої інстанції та зазначив, що направлення про проведення позапланової перевірки отримано ОСОБА_1 за дорученням 22.06.2017, однак зазначена особа не є представником позивача. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що акт, складений за відсутності позивача, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу на позивача, оскільки це порушує права позивача на участь у перевірці.
Рішенням Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 09.08.2018 у справі №210/5027/17, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10.01.2019, встановлено, що відповідно до висновку №19-17 з інструментального обстеження і оцінці технічного стану конструкцій будівлі кафе по АДРЕСА_1, складеному ДП "Криворізький науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації" "Кривбасстандартметрологія" - будівля конструкції кафе знаходиться в задовільному стані та може експлуатуватися за призначенням, так як реконструкція відбулася з додержанням чинних норм, правил технології виконання робіт, що спростовує висновок Інспекції про порушення вимог будівельних стандартів та правил.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. У касаційній скарзі відповідач покликається на неправильне застосування судами норм матеріального права, які полягають у тому, що:
А) реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації не звільняє суб`єктів містобудування від відповідальності за правопорушення, вчинені під час будівництва об`єкта;
Б) між ТОВ "БІМ ЛТД" та ТОВ "БУДВЕСТ" є договірні зобов`язання. Договір підряду №17/03 від 17.03.2017 був наданий для огляду в суді першої інстанції, а тому є підстави вважати, що позивач під час будівництва не дотримався ст. 27 Закону України "Про архітектурну діяльність";
В) позивача про проведення перевірки повідомлено за телефоном, який зазначений в декларації про готовність до експлуатації об`єкту. Всі документи надсилалися рекомендованою поштовою кореспонденцією позивачу за адресою, зазначеній в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Таким чином, позивач не був позбавлений прав на участь у перевірці;
Г) Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553) не обмежує та не призупиняє призначення розгляду справи (було призначено на 10.07.2017), оскільки на час позапланового заходу вже були виявлені правопорушення; виконання припису в обумовлений строк не звільняє суб`єкта містобудування від накладення штрафу.
18. У відзиві позивач наводить заперечення, які загалом збігаються з мотивами постанови суду апеляційної інстанції. Зазначає, що будівництво пандусу не було предметом договору підряду, укладеного із замовником, а тому позивач не міг і не повинен був знати про необхідність зведення пандусу. Звертає також увагу на те, що протокол, постанова та припис надсилалися відповідачем рекомендованою поштою за юридичною адресою ТОВ "БУДВЕСТ", і їх вперше намагалися вручити лише 13.07.2017, тобто через 3 дні після дати розгляду протоколу.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
Суд апеляційної інстанції не переглядав справу в частині протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.06.2017, і вказане питання не є предметом касаційного перегляду справи.
(а) щодо процедури перевірки
20. За змістом ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
21. Відповідно до пп. 2, 3 п. 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо, зокрема, усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
22. Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 затверджено Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (надалі - Порядок №244) .
23. Пунктами 13-14 Порядку №533 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:
- вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;
- перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;
- бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
- за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;
- подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний:
- допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
- одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу;
- виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
- надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
24. Згідно з п.п. 16-21 Порядку №244 справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.
Справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи. Справа розглядається відкрито та на засадах рівності всіх учасників.
Доказами у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є будь-які фактичні дані, на підставі яких встановлюється наявність чи відсутність правопорушення, винність відповідного суб`єкта містобудування в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Зазначені дані встановлюються на підставі протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у разі потреби - на підставі пояснень суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, свідків, а також інших документів.
25. За приписами п. 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.