ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 березня 2023 року
м. Київ
справа №640/17821/21
адміністративне провадження № К/990/30374/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркін С.М.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивача Піх А.Б.,
представника відповідача Вишневської Г.С.,
розглянувши у судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/17821/21
за позовом Публічного акціонерного товариства "Запоріжжяобленерго"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та скасування постанови, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Є.В. Аблова від 18 січня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Грибан І.О., Ключкович В.Ю., Парінов А.Б. від 28 вересня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року Публічне акціонерне товариство "Запоріжжяобленерго" (далі - ПАТ "Запоріжжяобленерго", позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 26 травня 2021 року № 860 "Про накладення штрафу на ПАТ "Запоріжжяобленерго" за порушення вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії та Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" в частині пунктів № 1, підпунктів 2, 3, 5, 6, 8, 9 пункту № 2 резолютивної частини постанови;
- визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 26 травня 2021 року № 860 "Про накладення штрафу на ПАТ "Запоріжжяобленерго" за порушення вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії та Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" в частині підпункту 1 пункту 2 та пункту 3 резолютивної частини постанови.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова є дискримінаційною, необґрунтованою та незаконною, прийнятою без належного дослідження відповідної первинної документації та без врахування обставин щодо вжиття позивачем заходів щодо усунення певних недоліків в роботі, сприяння ПАТ "Запоріжжяобленерго" у реалізації відповідачем своїх функцій та прийняття правомірних рішень за наслідками перевірки та такою, що порушує права позивача як оператора системи розподілу.
3. Позивач вказує, що згідно зі спірною постановою Регулятор зробив неправомірні висновки стосовно наявності підстав для подальшого перегляду тарифів на 2022-2024 роки в бік зменшення за результатами контролюючого заходу шляхом прийняття рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" шляхом його зміни в бік зменшення на суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів у 2018 році, суму надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності у 2019 році; вартість профінансованих коштів по заходу "переміщення силових трансформаторів" програми ремонтів на 2019 рік; суму надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензійної діяльності у 2020 році; суму необ`єктивного перевищення вартості заходів інвестиційної програми на 2020 рік; суму необ`єктивного перевищення вартості обладнання, придбаного в рамках реалізації заходу інвестиційної програми на 2020 рік.
4. На думку позивача, виключно ліцензіат формує джерела фінансування інвестиційної програми, у той же час НКРЕКП, поза межами повноважень та з порушенням порядку, встановленого постановою НКРЕКП від 4 вересня 2018 року № 955 "Про затвердження Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу" (далі - Порядок № 955), зобов`язує позивача передбачити джерелом фінансування інвестиційних програм на 2021 та 2022 роки додатковий отриманий дохід за 2018-2020 роки в розмірі 35 941,84 грн, водночас, жодний закон не визначає прав НКРЕКП зобов`язувати суб`єктів господарювання враховувати в інвестиційній програмі статтю "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності" без додаткових джерел фінансування та, відповідно, не передбачено підстав для встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії ПАТ "Запоріжжяобленерго" шляхом їх зміни в бік зменшення на відповідну суму із вказаних причин.
5. Крім того, позивач зазначає, що затримка у відчуженні частки оператора системи розподілу - ПАТ "Запоріжжяобленерго" у статутному капіталі електропостачальника - ТОВ "Запоріжжяелектропостачання" відбувається з об`єктивних причин, які не залежать від волі позивача, що свідчить про відсутність в діях позивача складу правопорушення; визначення обсягів споживання електричної енергії здійснювалось ПАТ "Запоріжжяобленерго" відповідно до вимог глави 6 розділу XIII Кодексу комерційного обліку електричної енергії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року, позов задоволено.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що приймаючи спірну постанову НКРЕКП діяла необґрунтовано, не на підставі та у спосіб, що визначені законодавством України. Відповідачем не доведено правомірність та обґрунтованість спірного рішення з урахування вимог, визначених частиною другою статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 КАС України, спірні пункти постанови не ґрунтуються на приписах чинного законодавства щодо підстав та порядку їх прийняття.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у зв`язку з чим, на думку скаржника, дійшли необґрунтованих висновків про наявність підстав для визнання протиправними та скасування відповідних пунктів постанови НКРЕКП від 26 травня 2021 року № 860.
10. Скаржник також зазначив, що суди під час ухвалення оскаржуваних судових рішень не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, про те, що вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій є дискреційним повноваженням НКРЕКП; від 24 листопада 2021 року у справі № 320/5797/19, де зазначено, що постанови НКРЕКП про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов у частині, що стосується покладення певних зобов`язання на Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики, є організаційно-розпорядчими актами внутрішнього-спрямованого змісту, не є індивідуальним актом, а тому жодних прав, свобод, інтересів позивача не порушує, не передбачає для нього жодних обов`язків і обмежень; від 20 квітня 2022 року у справі № 640/21345/18, про те, що частинами другою-четвертою статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено вичерпний перелік санкцій, які можуть бути застосовані Регулятором до суб`єкта господарювання; від 4 травня 2022 року у справі № 620/2718/20, про правомірність накладення регулятором штрафних санкцій на суб`єктів господарювання за порушення останніми відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності, що є правопорушенням на ринку електричної енергії.
11. Від ПАТ "Запоріжжяобленерго" надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про протиправність та необхідність скасування спірних пунктів постанови НКРЕКП.
12. Позивач зазначає, що доводи касаційної скарги зводяться до вимоги про надання переоцінки доказів та встановлених судами фактичних обставин справи, а обґрунтування щодо суті допущених судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права або неправильного застосування норм матеріального права касаційна скарга не містить. З огляду на це, ПАТ "Запоріжжяобленерго" просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
13. 23 лютого 2023 року від ПАТ "Запоріжжяобленерго" надійшли письмові пояснення, в яких позивач наголошує на тому, що оскільки пункт 3 спірної постанови НКРЕКП прийнятий, зокрема на підставі постанови НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 "Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов", а підпункти 18 та 19 пункту 14.4 та пункт 14.12 цієї постанови були визнані протиправними та нечинними судовим рішенням у справі № 320/2762/20, яке набрало законної сили 6 жовтня 2020 року, то це є додатковим мотивом визнати протиправним та скасувати оскаржувану в справі, що розглядається, постанову НКРЕКП від 26 травня 2021 року № 860.
14. Позивач зазначає, що підпункти 18 та 19 пункту 14.4 та пункт 14.12 постанови НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 втратили чинність з моменту набрання законної сили судовим рішенням, а саме - 26 травня 2021 року. У зв`язку з цим, позивач вважає, що прийняття у цей же день НКРЕКП спірної постанови № 860 на підставі нечинного нормативно-правового акта свідчить про протиправність такої постанови.
15. Крім того, ПАТ "Запоріжжяобленерго" посилається на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 18 липня 2018 року у справі № 826/14481/17, від 6 червня 2019 року у справі № 804/7661/17, від 19 липня 2022 року у справі № 640/2802/19 та від 16 березня 2023 року у справі № 280/5268/20.
16. Позивач стверджує, що у вищенаведених справах Суд дійшов висновку про протиправність рішень НКРЕКП про зміну тарифів суб`єкта господарювання в бік їх зменшення шляхом вилучення зі структури тарифів коштів на суму недовиконання Інвестиційної програми.
17. Від НКРЕКП також надійшли письмові пояснення, в яких відповідач звертає увагу Суду на те, що а момент проведення перевірки ПАТ "Запоріжжяобленерго" та складання акта перевірки від 29 квітня 2021 року № 227, постанова НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 була чинною, а тому її застосування з метою урегулювання питання про встановлення структури тарифів позивача було правомірним. Крім того, відповідач зазначає, що спірна у цій справі постанова до її прийняття на відкритому засіданні була підготовлена на оприлюднена на офіційному веб-сайті Регулятора за три дні до проведення такого засідання, як цього вимагає частина четверта статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
18. Враховуючи вищезазначене, а також те, що у спірній постанові НКРЕКП від 26 травня 2021 року № 860 не міститься посилання на постанову НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428, відповідач вважає, що визнання останньої нечинною у судовому порядку не впливає на правомірність оскаржуваної у цій справі постанови.
19. 17 березня 2023 року від представника НКРЕКП надійшли додаткові пояснення, в яких відповідач зазначає, що врахування правових висновків Верховного Суду здійснюється саме у подібних правовідносинах. З огляду на це, НКРЕКП звертає увагу на постанову Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 540/2183/19, в якій Суд дійшов висновку, що пункти 2, 3 та 4 оскаржуваної постанови НКРЕКП не є індивідуальними актами, а тому жодних прав, свобод, інтересів позивача не порушують, не передбачають для нього жодних обов`язків і обмежень, що стало підставою для відмови у задоволені позову у цій частині.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. Касаційну скаргу подано до суду 3 листопада 2022 року.
21. Ухвалою Верховного Суду від 1 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/17821/21, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.
22. Ухвалою Верховного Суду від 20 січня 2023 року справу № 640/17821/21 призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 7 лютого 2023 року, яке у подальшому перенесено на 21 березня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2021 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 18 листопада 2020 року № 2134, на підставі постанови НКРЕКП від 10 березня 2021 року № 389 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у II кварталі 2021 року" та від 14 квітня 2021 року № 656 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ПАТ "Запоріжжяобленерго", на підставі посвідчення про проведення перевірки від 17 березня 2021 року № 201 НКРЕКП здійснено планову перевірку дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 25 липня 2017 року № 932 (далі - Ліцензійні умови № 932), та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 13 квітня 2017 року № 504 (далі - Ліцензійні умови № 504), та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2157 року № 1470 (далі - Ліцензійні умови № 1470).
24. За результатами вказаної перевірки складено акти планової виїзної перевірки від 29 квітня 2021 року № 227 та № 228.
25. 26 травня 2021 року за результатами розгляду актів планової виїзної перевірки від 29 квітня 2021 року № 227 та № 228 на засіданні НКРЕКП, що проходило у формі відкритого слухання, за участю уповноваженого представника, відповідачем прийнято постанову від 26 травня 2021 року № 860 "Про накладення штрафу на ПАТ "Запоріжжяобленерго" за порушення вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії та Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
29. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 січня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. У касаційній скарзі НКРЕКП зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" та статей 3, 19, 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", внаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли неправильного висновку про протиправність
34. Неправильність застосування вищенаведених норм права скаржник обґрунтовує тим, що суди першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 24 листопада 2021 року у справі № 320/5797/19, від 20 квітня 2022 року у справі № 640/21345/18 та від 4 травня 2022 року у справі № 620/2718/20.
35. Скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування положень статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" та статей 3, 19, 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про недотримання НКРЕКП принципу пропорційності штрафної санкції, оскільки позивач не заперечує вчинені ним порушення вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та ліцензійних умов; висновки судів попередніх інстанцій про існування об`єктивних обставин, внаслідок яких позивач допустив вчинення цих порушень та позбавлений можливості їх усунути, не відповідають дійсності. Крім того, скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно визначили формальність деяких порушень, дійшовши висновку про те, що їх допущення не вплинуло на якість послуг з розподілу та постачання електричної енергії, а також на порушення прав споживачів у цій сфері.
36. Крім того, неправильність застосування вищезазначених норм матеріального права, скаржник вбачає у неправильній кваліфікації правової природи пункту 3 резолютивної спірної постанови НКРЕКП від 26 травня 2021 року № 860, яка лише містить вказівку структурному підрозділу Регулятора вчинити дії, спрямовані на належне здійснення останнім своїх повноважень у сфері державного регулювання ринку електропостачання; суди не врахували, що положення цього пункту не поширюється на позивача, жодним чином не впливають на його права і обов`язки, не передбачають для нього жодних обов`язків чи обмежень, адресовані лише Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, а тому не є санкціями у розумінні статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії".
37. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів виходить за наступного.
38. Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
39. Згідно із статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
40. Частинами першою-третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
41. Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті регулятора до розгляду акта на засіданні регулятора.
Абзацом п`ятим частини п`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" установлено, що у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Рішення регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення регулятором.
42. Частинами другою-четвертою статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" установлено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".
43. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних перевірок; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави.
44. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20 та від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21.
45. Судами у цій справі встановлено та підтверджено наявними доказами, що за результатом проведення позапланової виїзної перевірки позивача НКРЕКП складено акти планової виїзної перевірки від 29 квітня 2021 року № 227 та № 228, у яких зафіксовано порушення нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та ліцензійних умов.
46. На підставі розгляду цих актів відповідачем складено постанову від 26 травня 2021 року № 860, резолютивна частина якої складається з трьох пунктів. ПАТ "Запоріжжяобленерго" у позові просить скасувати пункти 1 та 3, а також підпункти 1, 2, 5, 6, 8 та 9 пункту 2 цієї постанови.
47. Судами попередніх інстанцій також встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що у пункті 1 спірної постанови НКРЕКП від 26 травня 2021 року № 860 вказано на такі порушення ПАТ "Запоріжжяобленерго":
- частини другої статті 47 Закону України "Про ринок електричної енергії" щодо заборони оператору системи розподілу мати на праві власності чи в управлінні акції суб`єкта господарювання, що здійснює діяльність з виробництва та/або постачання або передачі електричної енергії;
- пункту 3 Порядку визначення розміру і відшкодування збитків, завданих енергопостачальнику внаслідок викрадення електроенергії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2006 року № 122 (далі - Порядок № 122), щодо необхідності встановлення порушення пломб на приладах, а також фактів втручання в їх роботу спеціалізованими організаціями;
- підпункту 21 пункту 5.1.2 глави 5.1 розділу V (щодо обов`язку оператора системи проводити не рідше 1 разу на 6 місяців огляду засобів комерційного обліку споживачів), пункту 8.2.5 глави 8.2 розділу VІІІ (щодо порядку оформлення претензії учасниками роздрібного ринку електричної енергії у разі порушення учасником роздрібного ринку вимог цих Правил та/або умов договорів, наявність яких передбачена цими Правилами), пунктів 8.4.1, 8.4.4 та 8.4.8 глави 8.4 розділу VІІІ Правил роздрібного ринку електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 14 березня 2018 року № 312 (далі - Правила № 312) щодо дотримання порядку визначення обсягу та вартості електричної енергії, не облікованої внаслідок порушення;
- пунктів 6.2 та 6.7 глави 6 розділу ХІІІ Кодексу комерційного обліку електричної енергії, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 березня 2018 року № 311 (далі - Кодекс комерційного обліку), щодо порядку здійснення обліку електричної енергії у споживачів;
- пунктів 4.1, 4.4, глави 4 та пункту 5.2 глави 5 Порядку № 955 щодо належного виконання інвестиційних програм та планів розвитку системи розподілу, а також подання звітів щодо їх виконання;
- пункту 1 постанови НКРЕКП від 17 грудня 2019 року № 2896 "Про встановлення для оператора системи передачі та операторів систем розподілу граничної нижньої межі обов`язкової купівлі електричної енергії на ринку "на добу наперед" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Постанова № 2896) щодо обов`язкової купівлі електричної енергії на ринку "на добу наперед";
- підпунктів 6, 7, 13, 14, 17, 23, 24, 25, 26, 42 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 932 щодо обов`язку: 6) своєчасно сплачувати внески на регулювання; 7) надання до НКРЕКП достовірних документів та інформації, необхідної для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій; 13) укладення договорів, які є обов`язковими для здійснення ліцензованої діяльності, та виконання умов цих договорів; 14) дотримання напрямків та обсягів використання коштів за статтями витрат відповідно до встановленої рішенням НКРЕКП структури тарифу на розподіл електричної енергії; 17) надання повідомлень про договірні обсяги купівлі-продажу електричної енергії з метою компенсації технологічних витрат електричної енергії на її розподіл за двосторонніми договорами у порядку, визначеному правилами ринку; 23) дотримання показників якості послуг з розподілу електричної енергії; 24) здійснення компенсації та/або відшкодування збитків користувачу системи та/або споживачу у разі недотримання показників якості послуг з розподілу електричної енергії; 25) забезпечення функціонування центрів обслуговування споживачів та кол-центру згідно з вимогами, встановленими нормативно-правовими актами НКРЕКП; 26) своєчасного надання послуг з приєднання електроустановки замовника до системи розподілу електричної енергії; 42) виконання заходів ремонтної програми з ремонтів основних фондів у повному обсязі;
- підпунктів 4.3.3 глави 4.3 та 4.6.8 глави 4.6 розділу IV Кодексу систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 березня 2018 року № 310, щодо дотримання строків з надання послуги з нестандартного приєднання "під ключ" та щодо розгляду проектно-кошторисної документації.
За вищезазначені порушення НКРЕКП застосувала до позивача штрафну санкцію у розмірі 450 тис. грн.
48. Суди попередніх інстанцій, мотивуючи рішення про визнання протиправним та скасування пункту 1 постанови НКРЕКП від 26 травня 2021 року № 860, вказали на існування низки об`єктивних обставин, які, за висновком судів, свідчать про відсутність вини позивача у вчинені цих порушень, а також на формальність деяких порушень, які не могли спричинити серйозних наслідків для функціонування ринку електричної енергії та порушення прав споживачів.
49. Зокрема, суди першої та апеляційної інстанцій вказали, що недотримання вимоги щодо відчуження у строк до 11 червня 2020 року частки оператора системи розподілу - ПАТ "Запоріжжяобленерго" у статутному капіталі електропостачальника - ТОВ "Запоріжжяелектропостачання" зумовлено такими об`єктивними причинами: неможливість проведення засіданні Наглядової ради ПАТ "Запоріжжяобленерго" внаслідок запроваджених Кабінетом Міністрів України заходів для попередження поширення короновірусної хвороби COVID-І9; неодноразове відкладення проведення торгів через неподання жодним учасником необхідного пакету документів, що свідчить про те, що торги не відбулися.
Щодо недотримання позивачем вимог про належне заповнення форми звітності щодо показників надійності (безперервності) електропостачання судами попередніх інстанцій встановлено допущення технічної помилки під час складання звітів, що, за висновком судів, не може свідчити про порушення Ліцензійних вимог.
Щодо несвоєчасного погашення заборгованості ПАТ "Запоріжжяобленерго" перед НЕК "Укренерго" за договором про врегулювання небалансів та за договором про надання послуг з диспетчерського (оперативно-технологічного) управління судами попередніх інстанцій встановлено, що така заборгованість виникла внаслідок значного дефіциту обігових коштів, зумовленого заборгованістю споживачів та ТОВ "Запоріжжяелектропостачання".
Щодо несвоєчасного надання позивачем послуг з приєднання окремих споживачів до електромережі судами попередніх інстанцій встановлено, що це зумовлено триваючою процедурою оформлення землекористування та неприйняття відповідного рішення міськрадою.
Щодо недотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" вимоги про проведення контрольного огляду засобів обліку споживачів не рідше одного разу на 6 місяців судами попередніх інстанцій встановлено, що таке порушення зумовлено тим, що місце розташування лічильників здебільшого, знаходиться у квартирі/у будинку/у гаражі/ в тамбурі, в яких тимчасово не проживають споживачі або які не допускають до перевірки.