ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2023 року
м. Київ
справа №460/307/22
адміністративне провадження №К/990/16725/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом керівника Сарненської окружної прокуратури до Березівської сільської ради Сарненського району Рівненської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Дудар О.М. від 15.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Носа С.П., Кухтея Р.В., Шевчук С.М. від 19.05.2022,
УСТАНОВИВ:
I. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2022 року керівник Сарненської окружної прокуратури (далі також Прокурор, позивач) звернувся з позовом в інтересах держави до Березівської сільської ради Сарненського району Рівненської області (далі також Сільрада, відповідач), у якому просив визнати протиправною бездіяльність Березівської сільської ради Сарненського району Рівненської області та зобов`язати Березівську сільську раду Сарненського району Рівненської області вжити вичерпних заходів до забезпечення реєстрації права комунальної власності на 429 земельних ділянок загальною площею 1292,4867 га.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 15.02.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.05.2022, відмовлено у відкритті провадження у справі.
3. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є ухилення сільської ради від вжиття заходів щодо забезпечення реєстрації права комунальної власності на 429 земельних ділянок.
4. За позицією судів попередніх інстанцій вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокуратурою та Березівською сільською радою Сарненського району Рівненської області, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.
5. Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства, на переконання судів першої та апеляційної інстанцій, обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.
6. У оскаржуваних судових рішеннях також зазначається, що вирішення судом так званого "компетенційного" спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.
7. Однак суди попередніх інстанцій констатували, що спір між прокуратурою та сільською радою стосовно примусу до виконання Березівською сільською радою Сарненського району Рівненської області своїх функцій не є компетенційним, а можливість його вирішення адміністративним судом процесуальним законом не передбачена.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Прокурор подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
II. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Підставою касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
10. Вказану підставу мотивує тим, що судами попередніх інстанції не враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі №698/119/18 та від 15.09.2020 у справі №469/1044/17.
11. Ухвала про відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, надсилалась усім учасникам справи, а відповідачу - разом з копією матеріалів касаційної скарги і ними ці документи отримані, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення.
12. Разом з тим, відзиву на касаційну скаргу не надходило і такий у матеріалах касаційного провадження відсутній, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
13. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
14. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування та дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
16. Беручи до уваги доводи Прокурора, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, колегія суддів відзначає, що ключовим питанням, яке належить вирішити суду касаційної інстанції, є питання стосовно наявності чи відсутності у прокурора права на звернення до суду з цим позовом, обґрунтованості вказаних ним підстав для представництва інтересів держави у суді, а також проте, чи взагалі передбачено Кодексом адміністративного судочинства України можливість розгляду такого спору адміністративним судом.
17. Разом з тим, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц та від 15.01.2020 у справі №698/119/18, на які як на приклад неоднакового правозастосування посилається скаржник, аналізувались питання стосовно дотримання прокурором порядку звернення до суду, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", а також щодо юрисдикційної приналежності спору, який у цих справах виник.
18. У справі ж, яка розглядається, ці питання не поставали й, крім того, у вказаних вище справах, розглянутих Великою Палатою Верховного Суду, відповідачем виступав територіальний орган центрального органу виконавчої влади (Держгеокадастру), а не орган місцевого самоврядування (як це було у спірних правовідносинах), який має інший конституційно - правовий статус, функції, повноваження та обсяг компетенції у сфері публічно - правових відносин.
19. До того ж, у вищевказаних судових провадженнях не заперечувалась можливість розгляду спорів у таких справах в судовому порядку, не стверджувалось, що такі можуть бути вирішені лише в межах відповідних адміністративних процедур.
20. З урахуванням зазначеного, колегія суддів не вважає, що вищенаведені аргументи можуть зумовлювати перегляд цієї справи у касаційному порядку і вказують на наявність передбачених процесуальним законом підстав для цього.
21. Водночас, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 досліджувалось питання про можливість звернення прокурора як самостійного позивача до органу місцевого самоврядування у випадку необхідності захисту інтересів держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади як власника відповідної земельної ділянки.
22. Схожі обставини наводились прокурором в обґрунтуванні наявності підстав для представництва інтересів держави та звернення до суду з позовом й у справі, яка розглядається.
23. Зокрема, керівник Сарненської окружної прокуратури стверджував, що в контексті правовідносин у цій справі інтереси держави полягають у захисті та охороні землі як національного багатства на території України, а орган, уповноважений здійснювати функції у спірних правовідносинах, відсутній.
24. Вищевказане дає колегії суддів підстави стверджувати про подібність правовідносин у справі №469/1044/17, розглянутій Великою Палатою Верховного Суду (постанова від 15.09.2020), та у справі, яка розглядається, а отже й про обов`язковість викладених Верховним Судом висновків щодо застосування норм права для судів попередніх інстанцій, що випливає з положень частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
25. Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 зазначено, що як встановлено судом апеляційної інстанції прокурор, звертаючись до суду з позовом, зазначив про те, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада. З огляду на те, що порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор звернувся до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки.
26. У вищевказаній справі прокурор наголошував на особливому режимі прибережних захисних смуг, їх значенні у формуванні водно-екологічного правопорядку та забезпеченні екологічної безпеки населення України; указав на необхідність захисту як інтересів територіальної громади, позбавленої права власності на земельну ділянку, так і публічного, суспільного інтересу як інтересу державного.
27. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 з такими мотивами суду апеляційної інстанції погодилась й визнала необґрунтованим довід касаційної скарги про те, що прокурор не може представляти інтереси територіальної громади, бо вони не є державними.
28. З цього приводу колегія суддів зазначала, що Конституція України та Закон України "Про прокуратуру" надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. Більше того, у збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України).
29. Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважувала, що прокурор оскаржив рішення відповідної сільської ради, саме тому визначивши останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц (пункт 40)).
30. Розглядаючи касаційну скаргу Прокурора і доповнюючи вищевикладені висновки щодо застосування норм права, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що питання реалізації прокурором права на звернення до суду з позовом до органів місцевого самоврядування з метою захисту інтересів держави, які збігаються з інтересами певної частини суспільства - відповідної територіальної громади, неодноразово вирішувалось Верховним Судом.
31. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 16.03.2023 у справі №460/3890/20 (пункти 281-309) зазначалось, що відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
32. У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
33. Відповідно до частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
34. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
35. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
36. Питання стосовно права на звернення прокурора до суду з самостійним позовом до органу місцевого самоврядування вирішувалось Верховним Судом й у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, зокрема, у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19.
37. У вищевказаній постанові Верховний Суд врахував, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.