ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 березня 2023 року
м. Київ
cправа № 915/1165/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,
за участю секретаря судового засідання - Денисевича А. Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на рішення Господарського суду Миколаївської області від 02.12.2021 (суддя Смородінова О. Г.)
і постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 20.10.2022 (головуючий суддя Разюк Г. П., судді Колоколов С. І., Савицький Я. Ф.)
у справі № 915/1165/21
за позовом заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі 1) Миколаївської обласної державної адміністрації і 2) Державного підприємства "Миколаївське лісове господарство"
до 1) Миколаївської міської ради, 2) Приватного підприємства "Лана ЖСК" і 3) Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області
про усунення перешкод у користуванні земельними ділянками
(у судовому засіданні взяла участь прокурорка - Савицька О.В.)
СУТЬ СПОРУ
1. Миколаївська міська рада (далі - відповідач-1, Рада) зареєструвала за собою право комунальної власності на земельну ділянку, надала її в оренду відповідачу-2 для організації будівельного майданчика для будівництва І черги комплексної забудови та в подальшому схвалила поділ цієї земельної ділянки на три інші земельні ділянки.
2. Заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури, вважаючи, що Рада незаконно, без наявності відповідних повноважень, розпорядилася земельною ділянкою на яку частково накладаються землі лісогосподарського призначення, які перебувають у постійному користуванні Державного підприємства "Миколаївське лісове господарство" (далі - позивач-2, ДП "Миколаївське лісове господарство") звернувся з позов до суду за захистом прав держави на спірну земельну ділянку.
3. Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін постановою суду апеляційної інстанції, у задоволені позову відмовлено.
4. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, заступника керівника Одеської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою.
5. Верховний Суд частково задовольнив касаційну скаргу, виходячи з такого.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
6. Заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури звернувся до Господарського суду Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - позивач-1, Миколаївська ОДА) та в особі ДП "Миколаївське лісове господарство" з позовною заявою до Ради, Приватного підприємства "Лана ЖСК" (далі - відповідач-2, ПП "Лана ЖСК") і Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - відповідач-3, Держгеокадастр), в якій просив суд усунути перешкоди власнику і постійному землекористувачу - Миколаївській ОДА і ДП "Миколаївське лісове господарство" у користуванні та розпорядженні землями державного лісового фонду шляхом:
- визнання незаконними і скасування пунктів 43, 43.1 розділу 1 рішення Ради від 13.10.2010 №50/28 (далі - Рішення від 13.10.2010 № 50/28), якими затверджено проєкт землеустрою та надано в оренду на 1 рік Товариству з обмеженою відповідальністю "Лана" земельну ділянку площею 17 008 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0072 по вулиці Північній, між вулицями Бузькою та Врожайною у місті Миколаєві, для організації будівельного майданчика;
- визнання незаконними і скасування пунктів 62, 62.4 розділу 1 рішення Ради від 30.12.2010 №2/26 (далі - Рішення від 30.12.2010 № 2/26), якими затверджено технічну документацію із землеустрою та надано в оренду ПП "Лана ЖСК" земельну ділянку площею 17 008 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0072 по вулиці Північній, між вулицями Бузькою та Врожайною у місті Миколаєві, для будівництва І черги комплексної забудови;
- визнання незаконними і скасування пунктів 3 рішення Ради від 27.01.2011 №3/45 (далі - Рішення від 27.01.2011 № 3/45), яким пункт 62.4 викладено в такій редакції: "62.4 Передати приватному підприємству "Лана ЖСК" в оренду строком на 1 рік земельну ділянку площею 17 008 кв.м для організації будівельного майданчика для будівництва І черги комплексної забудови по вул. Північній між вул. Бузькою та Урожайною (термін оренди земельної ділянки відповідно до рішення міської ради від 13.10.10 №50/28)";
- визнання недійсним укладеного між Радою і ПП "Лана ЖСК" договору оренди землі від 11.07.2011 №8214 (далі - Договір від 11.07.2011 №8214), який зареєстровано в управлінні Держкомзему у місті Миколаєві, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 11.07.2011 №481013724000208, зі змінами та доповненнями;
- визнання незаконними і скасування пунктів 2 розділу 1 рішення Ради від 12.10.2016 №9/57 (далі - Рішення від 12.10.2016 №9/57) про надання дозволу приватному підприємству "Лана ЖСК" на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу вказаної земельної ділянки на 3 ділянки, у тому числі ділянка № 1 площею 4 473 кв.м (кадастровий номер 4810137200:10:001:0085), ділянка № 2 площею 4 702 кв.м (кадастровий номер 4810137200:10:001:0086), ділянка № 3 площею 7 833 кв.м (кадастровий номер 4810137200:10:001:0084);
- скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державної реєстрації права власності Ради на земельну ділянку площею 17 008 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0072 по вул. Північній у місті Миколаєві, яке 12.03.2016 зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що вчинено запис №13706749, з одночасним припиненням права власності Ради на неї;
- визнання незаконною і скасування державної реєстрації в Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 17 008 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0072 по вул. Північній у місті Миколаєві;
- визнання незаконною та скасування державної реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 4 473 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0085 по вул. Північній у місті Миколаєві;
- визнання незаконною та скасування державної реєстрації в Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 4 702 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0086 по вул. Північній у місті Миколаєві;
- визнання незаконною та скасування державної реєстрації в Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 7 833 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0084 по вул. Північній у місті Миколаєві;
7. В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначає, що земельні ділянки з кадастровими номерами 4810137200:10:001:0085, 4810137200:10:001:0086, 4810137200:10:001:0084 частково належать до земель державного лісового фонду квартал 34 Андріївського лісництва та перебувають у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство". За твердженнями прокурора, площа накладення земельної ділянки з кадастровим номером 4810137200:10:001:0084 становить 0,5 га, земельної ділянки з кадастровим номером 4810137200:10:001:0085 - 0,4 га, земельної ділянки з кадастровим номером 4810137200:10:001:0086 - 0,1 га.
8. Також прокурор зазначає, що в порушення норм статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), згода або будь-які інші погоджувальні документи, що свідчать про належне вилучення земельної ділянки у ДП "Миколаївське лісове господарство" у проєкті відведення земельної ділянки відсутні.
9. Окрім цього, за твердженням прокурора, згідно з наданою ним технічною документацією із землеустрою, а також Рішенням від 30.12.2010 №2/26, спірна земельна ділянка частково розташована в межах прибережної захисної смуги річки Південний Буг та на неї встановлені та діють обмеження у використанні згідно з КООВЗД типу "01.05.02" - прибережні захисні смуги вздовж річок, навколо водойм та на остовах.
Короткий зміст судових рішень
10. Рішенням Господарського суду Миколаївської області від 02.12.2021, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 20.10.2022, у задоволені позову відмовлено.
11. Судові рішення аргументовані тим, що прокурор обрав неефективний спосіб захисту та не довів факт перебування спірних земельних ділянок у державній власності та віднесення їх до земель лісогосподарства.
12. Суди, зокрема, зазначили, що ефективним способом захисту порушених прав власника у здійсненні його правомочностей щодо спірної земельної ділянки є негаторний позов про повернення земельної ділянки, проте відповідної вимоги у даному судовому провадженні не заявлено.
13. Також суди виходили з того, що в справі №915/1307/17 за позовом першого заступника прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Миколаївської ОДА до Ради і ПП "Лана ЖСК", за участю ДП "Миколаївське лісове господарство" в якості третьої особи без самостійних позовних вимог на стороні позивача про визнання незаконними та скасування рішень, визнання недійсними договору оренди землі та повернення земельної ділянки, судові рішення мотивовані, зокрема: (1) відсутністю доказів віднесення спірної земельної ділянки до складу земель ДП "Миколаївське лісове господарство" та, відповідно, до земель лісогосподарського призначення; (2) недоведеністю належними та допустимими доказами конкретної площі частини земельної ділянки, яка входила до кварталу 34 в урочищі "Варварівське" Андріївського лісництва, наданого у користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство"; (3) відсутністю відомостей з Державного лісового кадастру стосовно належності спірної земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення.
14. Стосовно долучених до матеріалів цієї справи прокурором листів Українського державного проектного лісовпорядного виробничого об`єднання ВО "Укрдержліспроект" від 15.03.2019 №278, від 30.12.2020 №860 та листа ДП "Миколаївське лісове господарство" від 17.03.2021 №69, суди попередніх інстанцій вказали, що вони не є належними, допустимими та достовірними доказами належності спірної земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення.
15. Питання заявленої позовної давності судами не вирішувалося з огляду на висновки про необґрунтованість позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
16. Прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішенням Господарського суду Миколаївської області від 02.12.2021 і постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 20.10.2022, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи скаржника, викладені у касаційній скарзі (узагальнено)
17. Не погоджуючись з висновками судів про неефективність обраного прокурором способу захисту порушених інтересів держави, прокурор посилається на неврахування судами висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 24.04.2018 у справі № 401/2400/16-ц, від 15.05.2018 у справі № 809/739/17, від 20.09.2018 у справі № 126/1373/17, від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц, від 20.03.2019 у справі № 756/5081/14-ц, від 03.07.2019 у справі № 756/5080/14-ц та від 16.06.2020 у справі № 554/9719/18 щодо можливості оскарження у порядку цивільного та господарського судочинства рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин з погляду його законності, оскільки такий акт породжує негативні правові наслідки, на які вплинула реалізація незаконного акта.
18. В частині висновків судів про недоведення прокурором віднесення спірної земельної ділянки до земель лісового господарства, прокурор зазначає про неврахування судами висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 13.11.2019 у справі № 361/6826/16-ц.
19. Скаржник також посилається на відсутність висновку Верховного Суду з приводу застосування положень статей 15, 16, 391 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статей 79-1, 152 ЗК України, статті 26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" щодо обрання ефективного способу захисту порушених інтересів держави у випадку формування та розпорядження органом місцевого самоврядування земельною ділянкою, лише частина якої належить до земель державного лісового фонду, що призвело до її незаконного вилучення з державної власності та зміни цільового призначення.
Позиція інших учасників справи
20. Держгеокадастр подав відзив, у якому не погоджується з доводами касаційної скарги прокурора, вважає їх безпідставними і необґрунтованими, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без мін. У відзиві відповідач-3 повністю погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про неефективність обраного прокурором способу захисту інтересів держави, а також з посиланням на відповідні приписи законодавства вказує на правомірність дій кадастрового реєстратора під час реєстрації первісної земельної ділянки кадастровий номер 4810137200:10:001:0072, а також утворених за рахунок неї земельних ділянок з кадастровими номерами 4810137200:10:001:0084, 4810137200:10:001:0085, 4810127200:10:001:0086.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21. 13.10.2010 Радою прийняла рішення №50/28, яким, зокрема, затвердила проєкт землеустрою та надала в оренду на 1 рік ТОВ "Лана" земельну ділянку площею 17 008 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0072 по вул. Північній, між вулицями Бузькою та Врожайною у місті Миколаєві для організації будівельного майданчика (п.43, п.43.1 Рішення 13.10.2010 № 50/28).
22. У подальшому, у зв`язку зі зміною організаційно-правової форми підприємства, пунктами 62, 62.4 розділу 1 Рішення від 30.12.2010 №2/26 затверджено технічну документацію із землеустрою та надано в оренду ПП "Лана ЖСК" земельну ділянку площею 17 008 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0072 по вулиці Північній, між вулицями Бузькою та Врожайною у місті Миколаєві для будівництва І черги комплексної забудови.
23. Пунктом 3 розділу 4 Рішення від 27.01.2011 №3/45 викладено в новій редакції пункт 62.4 розділу 1 Рішення від 30.12.2010 №2/26 та зазначено, що земельна ділянка передається в оренду для організації будівельного майданчика для будівництва І черги комплексної забудови по вулиці Північній, між вулицями Бузькою та Врожайною у місті Миколаєві.
24. 11.07.2011 Радою на підставі Рішення від 30.12.2010 №2/26 та змін до нього, внесених Рішенням від 27.01.2011 №3/45, уклала з ПП "Лана ЖСК" договір оренди землі №8214, який зареєстровано в управлінні Держкомзему у місті Миколаєві, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 11.07.2011 №481013724000208.
25. 19.04.2012 пунктом 44 розділу 1 рішення Ради від №16/38 продовжено строк оренди вказаної ділянки на 5 років, у зв`язку з чим 18.06.2012 між Радою і ПП "Лана ЖСК" укладено договір про зміни №193-12, який зареєстровано в управлінні Держкомзему у місті Миколаєві, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 18.06.2012 №4810100040001037.
26. Пунктом 2 розділу 1 Рішення від 12.10.2016 №9/57 надано дозвіл ПП "Лана ЖСК" на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо поділу вказаної земельної ділянки на 3 ділянки, у тому числі ділянка №1 площею 4 473 кв.м (кадастровий номер 4810137200:10:001:0085), ділянка №2 площею 4 702 кв.м (кадастровий номер 4810137200:10:001:0086), ділянка №3 площею 7 833 кв.м (кадастровий номер 4810137200:10:001:0084).
27. Рішеннями Ради строк дії вказаного договору оренди землі неодноразово продовжувався та відповідно до даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно - сплинув 11.07.2017.
28. З наявної в матеріалах справи Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №267500936 від 26.07.2021 вбачається, що у Державному реєстрі речових прав 16.03.2016 вчинено запис №13706749 про реєстрацію за Радою права власності на земельну ділянку з кадастровим номером 4810137200:10:001:0072.
29. Право власності на земельні ділянки з кадастровими номерами 4810137200:10:001:0085, 4810137200:10:001:0086, 4810137200:10:001:0084 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно право власності або інші речові права не зареєстровано, про що свідчать відповідні Інформаційні довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, проте вони є сформованими, оскільки зареєстровані у встановленому порядку в Державному земельному кадастрі і передані Радою відповідачеві-2 за актом приймання-передачі від 11.08.2020, складеним в рамках Договору від 11.07.2011 №8214.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
30. Предметом розгляду в цій справі є вимоги прокурора про визнання незаконними та скасування пунктів 43, 43.1 розділу 1 Рішення від 13.10.2010 №50/28, пунктів 62, 62.4 розділу 1 Рішення від 30.12.2010 №2/26, пункту 3 розділу 4 Рішення від 27.01.2011 №3/45, пункту 44 розділу 1 Рішення від 19.04.2012 №16/38, пункту 2 розділу 1 Рішення від 12.10.2016 №9/57, визнання недійсним Договору від 11.07.2011 №8214, скасування державної реєстрації права власності Ради на земельну ділянку площею 17 008 кв.м з кадастровим номером 4810137200:10:001:0072 по вул. Північній у місті Миколаєві (запис №13706749 від 12.03.2016) з одночасним припиненням права власності Ради на неї, визнання незаконною та скасування державної реєстрації в Державному земельному кадастрі земельних ділянок з кадастровими номерами 4810137200:10:001:0085, 4810137200:10:001:0086, 4810137200:10:001:0084.
31. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірну земельну ділянку, розташовану в прибережній смузі р. Південний Буг, вилучено із земель державного лісового фонду, зареєстровано на неї право комунальної власності та відведено в оренду ПП "Лана ЖСК" поза межами наданих законом Раді повноважень та з порушенням вимог земельного та містобудівного законодавства.
32. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили, зокрема, з того, що прокурором не надано належних та допустимих доказів перебування спірних земельних ділянок у державній власності та віднесення їх до земель лісогосподарського призначення.
33. Суди заначили, що на підтвердження того, що земельні ділянки з кадастровими номерами 4810137200:10:001:0085, 4810137200:10:001:0086, 4810137200:10:001:0084 частково належать до земель державного лісового фонду квартал 34 Андріївського лісництва та перебувають у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство", прокурор надав суду листи ВО "Укрдержліспроект" від 15.03.2019 №278, від 30.12.2020 №860 та лист ДП "Миколаївське лісове господарство" від 17.03.2021 №69.
34. Місцевий господарський суд, надаючи оцінку відповідним доказам, вказав на те, що вони не можуть вважатися належними та допустимими доказами перебування усієї площі спірних трьох земельних ділянок у державній власності та віднесення до земель лісогосподарського призначення. Зокрема зазначив, що у листах ВО "Укрдержліспроект" зазначено про часткове накладення меж цих ділянок із землями кварталу 34 Андріївського лісництва урочища "Варварівське", однак площа накладення визначена орієнтовно та у 2004 та 2014 роках відомості щодо такого орієнтовного накладення мають різне значення; з листа ДП "Миколаївське лісове господарство" від 17.03.2021 №69 вбачається, що на підприємстві відсутні відповідні спеціалісти та обладнання для точного визначення зміни меж земельних ділянок, які належать ДП "Миколаївське лісове господарство" на праві постійного користування.