ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 березня 2023 року
м. Київ
справа № 640/23225/20
адміністративне провадження № К/9901/47188/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/23225/20
за позовом ОСОБА_1
до Державної судової адміністрації України, Державної казначейської служби України, Верховної Ради України
про зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Кравця Ростислава Юрійовича
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року (головуючий суддя: Пилипенко О.Є., судді: Глущенко Я.Б., Собків Я.М.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2020 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Державної судової адміністрації України, Державної казначейської служби України, Верховної Ради України, в якому просив суд:
- стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 відшкодування майнової шкоди, завданої органом державної влади - Верховною Радою України, в розмірі: 99 739, 39 грн, шляхом зобов`язання Державної казначейської служби України списати вказані кошти зі спеціального визначеного для цього рахунку Державного бюджету України та зобов`язання Державної судової адміністрації України здійснити виплату цих коштів ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог позивач вказував на те, що працює на посаді судді Вищого адміністративного суду України, проте, суддівську винагороду за період з 18 квітня до 28 серпня 2020 року йому нараховано і виплачено на підставі статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", а не статті 130 Конституції України та статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", що призвело до зменшення її розміру і, відповідно, порушення його прав та гарантій.
Рішенням Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року у справі №10-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року №294-ІХ зі змінами, абзацу дев`ятого пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону України "Про внесення змін до Закону України Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року №553-ІХ.
Тож, з урахуванням наведеного, позивач зазгачає, що Верховною Радою України йому було заподіяно майнову шкоду, розмір якої складає недоотримувана частина суддівської винагороди за спірний період.
Вважаючи своє право на отримання суддівської винагороди у повному обсязі порушеним, позивач звернувся до суду за його захистом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2021 року адміністративний позов задоволено частково:
- стягнуто з Держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Державна судова адміністрація України, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України з рахунку бюджетної програми 0501150 "Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів", на користь ОСОБА_1 шкоду (компенсаційну виплату) у виді обмеження суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року до 27 серпня 2020 року, яка становить: 99 739,39 грн (дев`яносто дев`ять тисяч сімсот тридцять дев`ять гривень 39 копійок), заподіяної прийняттям неконституційного правового акта, з утриманням з цієї суми передбачених законом податків та обов`язкових платежів при її виплаті.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що при нарахуванні та виплаті суддівської винагороди роботодавець мав керуватися виключно Законом України "Про судоустрій і статус суддів", одночасно застосування статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" прямо суперечить статті 130 Конституції України.
До того ж, рішенням Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року у справі №10-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року №294-ІХ зі змінами, абзацу дев`ятого пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону України "Про внесення змін до Закону України Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року №553-ІХ. Також у вказаному рішенні Конституційний Суд України зазначив про необхідність компенсувати обмеження суддівської винагороди відповідними виплатами.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2021 року скасовано і прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
Суд апеляційної інстанції хоча і погодився із висновками окружного суду стосовно порушення права позивача на отримання суддівської винагороди у повному обсязі, відмовив у задоволенні його позову з огляду на обрання позивачем неналежного способу захисту свого порушеного права.
Так, апеляційний суд зауважив, що дійсно у спірний період до визначення розміру суддівської винагороди мали застосовуватись лише норми Конституції України та Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Проте, оскільки головним розпорядником коштів Вищого адміністративного суду України є Верховний Суд, тому, Державна судова адміністрація України, Державна казначейська служба України і Верховна Рада України є неналежними відповідачами у цій справі.
До того ж, на переконання суду апеляційної інстанції, підставою для стягнення коштів на користь позивача є не майнова шкода, що завдана неконституційним законом (адже останній не повинен був бути застосованим у спірних правовідносинах), а протиправне не застосування норм Закону України "Про судоустрій і статус суддів". Тому, апеляційний суд дійшов висновку, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту порушеного права.
Не погоджуючись із судовим рішенням апеляційного суду, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на нього.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2021 року представник ОСОБА_1 - адвокат Кравець Р.Ю. подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2021 року.
В обґрунтування вимог касаційної скарги представник позивача зазначив, що з висновками апеляційного суду не погоджується, адже наполягає, що лише статтею 152 Конституції України належить керуватись при вирішенні спірних правовідносин. Зауважує, що позивач подав цей позов саме в розрізі відшкодування шкоди, завданої прийняттям у подальшому неконституційного нормативно-правового акта. Компенсація відповідної шкоди має здійснюватися на підставі норм Конституції України як норм прямої дії, а також статей 1166, 1167, 1173 Цивільного кодексу України.
Підставою подання цієї касаційної скарги є пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") щодо правозастосування статті 152 Конституції України, з огляду на відсутність висновку Верховного Суду щодо її застосування у подібних правовідносинах.
Верховний Суд ухвалою від 11 січня 2022 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзивах на касаційну скаргу Верховна Рада України і Державна судова адміністрація України просять відмовити у її задоволенні, а судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Відзиви обґрунтовані правильністю вирішення спору судом апеляційної інстанції із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Державна казначейська служба України свого відзиву на касаційну скаргу не надала, копію ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження отримала 17 січня 2022 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 обіймає посаду судді Вищого адміністративного суду України безстроково відповідно до постанови Верховної Ради України від 23 грудня 2010 року №2871-VI.
Суддівська винагорода ОСОБА_1 у період з 18 квітня 2020 року до 27 серпня 2020 року виплачувалась із урахуванням обмеження відповідно до статті 29 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".
Відповідно до розрахункових листів за квітень-серпень 2020 року, загальна сума обмеження суддівської винагороди позивача за період з 18 квітня 2020 року до 27 серпня 2020 року становить: 99 739, 39 грн.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя. Розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
У преамбулі Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII (далі - "Закон") зазначено, що цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
За частинами першою, другою статті 4 Закону судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом.
Зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Відповідно до частини першої статті 135 Закону суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
За частиною другою статті 135 Закону суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Відповідно до частини третьої статті 135 Закону (яка згідно з Рішенням Конституційного Суду України № 4-р/2020 від 11 березня 2020 року діє в редакції Закону №1774-VIII) базовий розмір посадового окладу судді становить:
1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року;
2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року;
3) судді Верховного Суду - 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року
18 квітня 2020 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року № 553-ІХ (далі - "Закон №553-ІХ"), згідно з пунктом 10 розділу І якого Закон України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року № 294-IX (далі - "Закон №294-IX") доповнено, зокрема, статтею 29 такого змісту (тут мова йде про редакцію Закону №294-IX, яка діяла до ухвалення Рішення Конституційного Суду України №10-р/2020 від 28 серпня 2020 року): "установити, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки (частина перша).
Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об`єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України (частина друга).
Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті)" (частина третя).
Конституційний Суд України Рішенням від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону №294-IX зі змінами; абзацу дев`ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону №553-IX.
За текстом цього Рішення, указані нормативні положення, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Відповідно до статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Статтею 1166 Цивільного кодексу України передбачено, що майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.
Шкода, завдана каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю фізичної особи внаслідок непереборної сили, відшкодовується у випадках, встановлених законом.
Шкода, завдана правомірними діями, відшкодовується у випадках, встановлених цим Кодексом та іншим законом.
Згідно із частиною першою статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Згідно з частинами першою-другою статті 22 цього Кодексу особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Збитками є: 1) втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); 2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Верховний Суд ухвалою від 11 січня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Кравця Р.Ю. на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.