ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 березня 2023 року
м. Київ
справа № 826/18066/14
адміністративне провадження № К/990/26732/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Білак М.В.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/18066/14
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року (прийняте у складі судді Келеберди В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Степанюка А.Г., суддів: Кобаля М.І., Костюк Л.О.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Дніпровської екологічної прокуратури, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Дніпровського екологічного прокурора №530к від 22.10.2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого прокурора Дніпровської екологічної прокуратури з питань здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу;
1.2. поновити ОСОБА_1 на роботі в Офісі Генерального прокурора на посаді прокурора або зобов`язати Офіс Генерального прокурора поновити ОСОБА_1 з 23.10.2014 року на службі в органах прокуратури на посаді, рівнозначній посаді старшого прокурора Дніпровської екологічної прокуратури з питань здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
1.3. стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 23.10.2014 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі;
1.4. зобов`язати Офіс Генерального поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що його звільнення є незаконним та безпідставним, оскільки відповідачем, на його думку, порушено норми Конституції України, звужено зміст та обсяг прав і свобод людини, при цьому, жодним чином не доведено обставини вчинення ним безпосередньо правопорушень, направлених на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 . Посилання на наявність трудових відносин з органами прокуратури у період, визначений частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII, без доведення його вини у сприянні узурпації влади, позивач вважає неприпустимими, та стверджує, що звільнення відбулося лише за формальними підставами, із застосуванням принципу колективної відповідальності, що суперечить нормам Конституції та законів України.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 2002 року.
3.1. З 16 червня 2014 року позивач обіймав посаду старшого прокурора Дніпровської екологічної прокуратури з питань здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу (відповідно до наказу Дніпровського екологічного прокурора № 217к від 16.06.2014).
3.2. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України "Про очищення влади" № 1682-VII від 16.09.2014 року.
3.3. Наказом Дніпровського екологічного прокурора № 530к від 22.10.2014 року, на підставі довідки про результати вивчення особової справи, ОСОБА_1 звільнено з зазначеної вище посади, у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України, тобто, на підставах, передбачених Законом України "Про очищення влади".
3.4. Рішення про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 Закону № 1682-VII, прийнято у зв`язку з тим, що у період з 11.10.2012 року по 23.10.2013 рік, позивач обіймав посаду заступника прокурора Вінницької області (відповідно до наказу Генерального прокурора України № 1484к від 11.10.2012) та з 23.10.2013 року по 28.02.2014 року - посаду прокурора Івано-Франківської області (відповідно до наказу Генерального прокурора України № 546к від 23.10.2013).
3.5. Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Дніпровського екологічного прокурора №530к від 22 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого прокурора Дніпровської екологічної прокуратури з питань здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу.
4.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді старшого прокурора Дніпровської екологічної прокуратури з питань здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу.
4.3. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2014 року по 24 грудня 2021 у сумі 1176766,10 грн.
4.4. Зобов`язано Офіс Генерального прокурора надати відомості до Міністерства юстиції України про виключення ОСОБА_1 з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади".
4.5. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді старшого прокурора Дніпровської екологічної прокуратури з питань здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих слідчого відділу та присудження виплати заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4.6. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що вирішуючи питання про застосування до ОСОБА_1 положень Закону України "Про очищення влади" Дніпровська екологічна прокуратура зобов`язана була встановити його особисту участь і довести вину у вчиненні правопорушень, що сприяли узурпації влади ОСОБА_2, підриву основ національної безпеки і оборони, протиправному порушенню прав і свобод людини. За відсутності відповідних доказів, на переконання суду, звільнення позивача відбувалося з порушенням норм прямої дії Конституції України, якими передбачено виключно індивідуальну відповідальність осіб. Також підкреслено, що поновленню ОСОБА_1 підлягає саме на тій посаді та у тому органі, з якого останнього було звільнено, що виключає можливість поновлення його на посаді в Офісі Генерального прокурора, до того ж й без успішного проходження атестації.
4.7. Обчислюючи середній заробіток за час вимушеного прогулу, суд зазначив, що коефіцієнти підвищення посадового окладу не можуть бути враховані, оскільки відповідна норма втратила чинність з 12.12.2020 року. Крім іншого, суд зауважив на невірному обранні позивачем способу захисту прав в частині виключення відомостей про нього з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у зв`язку з чим визначив інший спосіб захисту прав ОСОБА_1 .
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року змінено рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року у мотивувальній частині та в абзаці четвертому його резолютивної частини цифри: " 1 176 766,10 грн. (один мільйон сто сімдесят шість тисяч сімсот шістдесят шість грн 10 коп.)" змінено на: " 2 329 013 (два мільйони триста двадцять дев`ять тисяч тринадцять) гривень 51 копійка".
5.1. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2021 року залишено без змін.
5.2. Суд апеляційної інстанції приймаючи вказане рішення дійшов висновку про необхідність застосування пункту 10 Порядку №100 при здійсненні розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача. При цьому, суд зазначив, що починаючи з 12.12.2020 року коефіцієнт підвищення не застосовується з огляду на втрату чинності пунктом 10 Порядку №100.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
6.1. Скаржник посилаючись на пункти 1, 2 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права, а саме статті 240-1 КЗпП України при ухваленні рішення про поновлення на посаді в органах прокуратури працівників, звільнених з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади" у разі ліквідації відповідного органу прокуратури який мав статус юридичної особи.
6.2. Також скаржник зазначає про необхідності відступлення від висновків Верховного Суду щодо питання застосування пункту 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100 викладеного у постанові Верховного Суду від 04 листопада 2021 року у справі №826/6301/15, від 09 грудня 2021 року у справі № 340/588/20 та від 20 січня 2022 року у справі №826/17709/14.
6.3. Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано висновок Верховного Суду викладений у постанові від 21 вересня 2022 року у справі №826/17802/14 та від 12 серпня 2020 року у справі №809/3968/14 щодо застосування пункту 5 розділу ІІ Положення №1704/5 в частині покладання на Офіс Генерального прокурора обов`язку інформувати Міністерство юстиції України про поновлення позивача на посаді та відсутності підстав для застосування щодо нього заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади".
6.4. У зв`язку із наведеним відповідач просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволених вимог про поновлення на посаді, зобов`язання відповідача надати відомості до Міністерства юстиції України про виключення позивача з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні цих позовних вимог.
6.5. Постанову суду апеляційної інстанції скасувати в частині задоволених вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, залишивши в силі в цій частині рішення суду першої інстанції.
7. У відзиві на касаційну скаргу, позивач посилаючись на безпідставність доводів відповідача, просить залишити касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора без задоволення.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
9.1. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
9.2. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
9.3. Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9.4. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
9.5. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
10. Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 №1682-VII (далі - Закон №1682-VII)
10.1. Частинами першою, третьою статті 7 Закону № 1682-VII визначено, що відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" (далі - Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України.
10.2. Положення про Реєстр, порядок його формування та ведення затверджуються Міністерством юстиції України.
10.3. Відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною четвертою статті 1 цього Закону, оприлюднюються на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та вносяться до Реєстру протягом трьох робочих днів з дня надходження із Державної судової адміністрації України до Міністерства юстиції України наданої з Єдиного державного реєстру судових рішень електронної копії рішення суду, яке набрало законної сили. Державна судова адміністрація України надсилає до Міністерства юстиції України таку електронну копію рішення суду не пізніш як на десятий день з дня набрання ним законної сили.
10.4. Міністерство юстиції України не пізніше ніж на третій день після отримання відомостей, які підлягають внесенню до Реєстру, забезпечує їх оприлюднення на своєму офіційному веб-сайті та вносить їх до Реєстру. Відкритими для безоплатного цілодобового доступу є такі відомості про особу, щодо якої застосовано положення цього Закону:
1) прізвище, ім`я, по батькові;
2) місце роботи, посада на час застосування положення цього Закону;
3) відомості про стан проходження перевірки особою, а також інформація про надходження висновків про результати перевірки, які свідчать про наявність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 цього Закону;
4) час, протягом якого на особу поширюється заборона, передбачена частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону.
10.5. Зазначені відомості не належать до конфіденційної інформації про особу та не можуть бути обмежені в доступі.
11. Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", затвердженого наказом Міністерства юстиції України 16 жовтня 2014 року № 1704/5 (далі - Положення № 1704/5)
11.1. За приписами пунктів 2,4,5,8,9 розділу І Положення № 1704/5, установлено, що реєстр - це електронна база даних, яка містить відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частинами 3 або 4 статті 1 Закону України "Про очищення влади".
11.2. Держатель Реєстру - Міністерство юстиції України (далі - Держатель).
11.3. Держатель розробляє нормативно-правову базу для функціонування Реєстру, затверджує методичні рекомендації щодо його ведення, здійснює безпосередній контроль за її створенням та за дотриманням вимог цього Положення.
11.4. Реєстраторами Реєстру (далі - Реєстратор) є:
працівники самостійного структурного підрозділу Міністерства юстиції України, до основних завдань якого відноситься забезпечення формування та ведення Реєстру, уповноважені на внесення до Реєстру та вилучення з нього відомостей про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", а також формування та надання витягів з Реєстру у порядку, визначеному цим Положенням;
працівники головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, уповноважені на формування та надання витягів з Реєстру у порядку, визначеному цим Положенням.
11.5. Реєстратори в межах своєї компетенції вносять до Реєстру та вилучають з нього у порядку, визначеному цим Положенням, відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", надають інформацію з Реєстру у випадках, визначених частиною другою статті 7 Закону України "Про очищення влади", виконують інші функції, передбачені цим Положенням.
11.6. Пунктом 5 розділу ІІ Положення № 1704/5 передбачено, що підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частинами 3 або 4 статті 1 Закону України "Про очищення влади", є надходження до Реєстратора:
- обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, яке свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 Закону України "Про очищення влади", від органу, який проводив перевірку;
- відповідного судового рішення, яке набрало законної сили;
- відповідних документів про смерть особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру;
- інші випадки, визначені законом.
12. Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України)
12.1. Відповідно до частин 1, 2 статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
12.2. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
13. Порядок обчислення середньої заробітної плати, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок № 100)
13.1. Відповідно до пункту 2 розділу ІІ Порядку №100 середньомісячна заробітна плата за час вимушеного прогулу працівника обчислюється виходячи з виплат за останні два календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана виплата, тобто, що передують дню звільнення працівника з роботи.
13.2. Якщо протягом останніх двох календарних місяців працівник не працював, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за попередні два місяці роботи. Якщо і протягом цих місяців працівник не відпрацював жодного робочого дня, середня заробітна плата обчислюється відповідно до останнього абзацу пункту 4 цього Порядку (абзац 4 пункту 2 Порядку № 100).
13.3. Пунктом 8 розділу ІV вищезазначеного Порядку встановлено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.
13.4. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.
13.5. У разі коли середня місячна заробітна плата визначена законодавством як розрахункова величина для нарахування виплат і допомоги, вона обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати, розрахованої згідно з абзацом першим цього пункту, на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді.
13.6. Середньомісячне число робочих днів розраховується діленням на 2 сумарного числа робочих днів за останні два календарні місяці згідно з графіком роботи підприємства, установи, організації, встановленим з дотриманням вимог законодавства.
13.7. Абзацами 1, 2 пункту 10 розділу IV Порядку № 100 передбачено, що у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення. На госпрозрахункових підприємствах і в організаціях коригування заробітної плати та інших виплат провадиться з урахуванням їх фінансових можливостей.
13.8. Виходячи з відкоригованої таким чином заробітної плати у розрахунковому періоді, за встановленим у пунктах 6, 7 і 8 розділу ІV порядком визначається середньоденний (годинний) заробіток. У випадках, коли підвищення тарифних ставок і окладів відбулось у періоді, протягом якого за працівником зберігався середній заробіток, за цим заробітком здійснюються нарахування тільки в частині, що стосується днів збереження середньої заробітної плати з дня підвищення тарифних ставок (окладів).
VI. Позиція Верховного Суду
14. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з наступного.
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
17. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації).
18. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуваний наказ відповідача про звільнення ОСОБА_1 з посади ґрунтується виключно на довідці про результати вивчення особової справи позивача, а тому він не може бути визнаний правомірним та таким, що прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
19. Правомірність видання оскаржуваного наказу не є предметом касаційного перегляду.
20. В касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині поновлення позивача на посаді, зобов`язання відповідача надати відомості до Міністерства юстиції України про виключення позивача з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
21. Надаючи оцінку доводам відповідача про помилковість висновків судів щодо поновлення позивача на посаді, з якої його було звільнено, Верховний Суд виходить з наступного.