ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 березня 2023 року
м. Київ
справа № 826/17090/18
адміністративне провадження № К/9901/28003/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Калашнікової О.В., Мельник-Томенко Ж.М.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2019 року (головуючий суддя - Катющенко В.П.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді: Кучма А.Ю., Безименна Н.В.)
у справі №826/17090/18
за позовом Державної авіаційної служби України
до товариства з обмеженою відповідальністю "ФАНЕЙР"
про стягнення заборгованості.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, стягнути заборгованість зі сплати державних зборів до державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях у сумі 1 418 141,76 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що статтею 12 Повітряного кодексу України та постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 врегулювано питання сплати державних зборів, в тому числі за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України. Проте товариство з обмеженою відповідальністю "ФАНЕЙР", надавши у період з червня по серпень 2018 року послуги з перевезення пасажирів і вантажів та отримавши від пасажирів і відправників вантажу державний збір (за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України), в порушення вимог законодавства не перерахувало відповідні збори до Державного бюджету України. У порядку досудового врегулювання спору відповідачу направлялися листи з повідомленням про необхідність сплати простроченої заборгованості, які були залишені без реагування.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наявних у матеріалах справи звітів про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України Державною авіаційною службою України виставлено відповідачу для сплати рахунки-фактури за перевезення пасажирів та багажу у період з червня по серпень 2018 року на загальну суму 1 418 141,76 грн, а саме:
- від 23 липня 2018 року № 749 за червень 2018 року на суму 521 781,63 грн;
- від 21 серпня 2018 року № 867 за липень 2018 року на суму 505 907,55 грн;
- від 21 вересня 2018 року № 982 за серпень 2018 року на суму 390 452,58 грн.
7. Листами від 31 серпня 2018 року № 1.15-10827-18 та № 1.15-12368-18 від 04 жовтня 2018 року Державна авіаційна служба України повідомляла товариство про наявність простроченої заборгованості зі сплати державних зборів до державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
8. Оскільки відповідач у добровільному порядку не сплатив суму заборгованості, позивач звернувся до суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що в пункті 1 частини другої статті 92 Конституції України закріплено визначення системи оподаткування, податків і зборів виключно законами України.
10. З огляду на конституційні повноваження Верховної Ради України у сфері оподаткування конституційне повноваження Кабінету Міністрів України забезпечувати проведення податкової політики (пункт 3 статті 116 Конституції України) не передбачає права встановлювати загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) або визначати окремі елементи їх правового механізму регулювання.
11. Відповідно до конституційних положень право встановлювати (скасовувати) загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) належить до законодавчих повноважень Верховної Ради України. Це повноваження передбачає і право парламенту визначати всі елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов`язкових платежів), у тому числі розмір та механізм справляння збору. Делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади порушує конституційний принцип поділу державної влади, що суперечить вимогам статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 67, пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України.
12. Зі змісту наведених норм Конституції України, а також висновків Конституційного Суду України, викладених у рішеннях від 24 березня 2005 року № 2-рп/2005, від 23 червня 2009 року №15-рп/2009, від 20 травня 2010 року № 14-рп/2010, слідує, що право встановлювати (скасовувати) загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) належить до повноважень Верховної Ради України виключно шляхом прийняття відповідних законів. При цьому, це повноваження передбачає і право парламенту визначати всі елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов`язкових платежів): розмір, строки, порядок (механізм) справляння податку (збору), тощо.
13. З огляду на обов`язкові до застосування норми Конституції України, а також зважаючи на відсутність законодавчо закріпленого порядку, строків та розміру сплати спірного збору, у відповідача відсутній обов`язок по його сплаті.
14. З аналізу положень статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року вбачається, що стягнення збору за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, лише за сам факт вильоту/прильоту з/на територію України суперечить положенням міжнародного договору, який є частиною національного законодавства та має пріоритет над ним.
15. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, виходив з того, що на час розгляду справи правові підстави для сплати відповідачем заявленої до стягнення суми коштів відсутні, оскільки рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2018 року у справі №826/11485/17, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, визнано незаконними і нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року №819.
16. Постанова Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року №1101, якою внесено зміни Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, виклавши його у новій редакції, не може бути застосована до спірних правовідносин щодо стягнення суми коштів за листопад 2017 року - липень 2018 року з огляду на положення частини першої статті 58 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. У касаційній скарзі позивач зазначив, що під час прийняття оскаржуваних рішень судами неправильно застосовано положення статті 12 Повітряного кодексу України, пункту 11 постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182 "Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях", чинній на момент виникнення спірних правовідносин, статті 67, 92, 117 Конституції України, статтю 242 КАС України.
18. Вважає, що посилання суду першої інстанції на статті 67, 92 Конституції України щодо необхідності встановлювати державні збори на законодавчому рівні спростовується тим, що спірний державний збір не містить ознак податків і зборів, а тому не повинен бути закріплений на рівні закону.
19. Посилаючись на постанову Верховного Суду у справі № 826/10898/14 позивач вказував на те, що оскільки Doc. 8126 ICAO є обов`язковим для України, отже, застосовуючи аналогію права - Doc 8632 ICAO (Политика ИКАО по вопросу налогообложения в области международного воздушного транспорта) є обов`язковим для України.
20. Судом першої інстанції не взято до уваги, що державні збори встановлені та передбачені законом, безпосередньо Повітряним кодексом України - кодифікованим актом, що має юридичну силу закону та прийнятий Верховною Радою України, яким передбачені державні збори, які справляються із суб`єктів авіаційної діяльності (до яких належить відповідач), що повністю відповідає положенням статті 92 Конституції України.
21. Відповідно до частини дев`ятої статті 12 Повітряного кодексу України перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях визначає Кабінет Міністрів України.
22. Звертав увагу на постанову Верховного Суду у справі № 826/16485/16, позовними вимогами у якій було стягнення заборгованості з авіакомпанії, у пунктах 54 та 57 якої вказано що "державні збори, заборгованість з сплати яких подано цей позов, не є податком. Оскільки державні збори до Державного спеціалізованого фонду не є податком, доводи відповідача про відсутність на законодавчому рівні усіх складових елементів податку в цій частині є безпідставними".
23. Приєднавшись у 1992 році до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію (Чиказька конвенція), Україна взяла на себе зобов`язання щодо створення необхідних умов для безпечного та ефективного виконання польотів відповідно до стандартів та рекомендованої практики Міжнародної організації цивільної авіації (ІСАО). Про збір за кожного пасажира та за кожну тонну вантажу ІСАО була повідомлена Державіаслужбою, проте жодних рекомендацій чи заперечень не надходило.
24. У збірнику аеронавігаційної інформації України (AIP Ukraine) від 24 травня 2018 року, що міститься на офіційному сайті Служби аеронавігаційної інформації у розділі GEN 4.1.6 зазначено перелік та ставки державних зборів, які стягуються з експлуатантів повітряних суден, зокрема, державний збір за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, розмірах, аналогічних тим, що вказані в додатку 2 до постанови № 819.
25. Таким чином, судом першої інстанції хибно застосовано норми, зокрема, міжнародного права.
26. Не погоджуючись з позицією суду апеляційної інстанції позивач звертав увагу на постанову Верховного Суду у справі № 826/16485/16, відповідно до пунктів 63 та 64 якої "На дату звернення з цим позовом до суду, а також провадження в суді першої та апеляційної інстанцій пункт 5 розділу ІІ Додатку до Положення № 819 був чинним. Також він був чинним протягом червня-липня 2016 року, тобто в період, заборгованість за який просив стягнути позивач. Та обставина, що на дату касаційного перегляду цієї справи вказаний пункт визнано нечинним (з 01 січня 2014 року) не може заперечити того, що в період, коли виникли спірні правовідносини він фактично діяв і ставки, визначені Положенням № 819, ДАС застосовувала. Так само їх мали б застосовувати авіаперевізники, надаючи послуги з перевезення пасажирів і багажу".
27. Аналогічна права позиція викладена у постановах Верховного Суду у справах №826/15268/17, №826/7916/17, № 826/13438/17, № 826/15210/16.
28. Разом з тим, касатор звертав увагу суду, що після скасування окремих норм Положення №819 в редакції постанови від 22 березня 2017 року № 182, Положення № 819 викладено у новій редакції згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101.
29. Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності правових підстав для сплати відповідачем заявленої суми є необґрунтованими, адже той факт, що судом визнано незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення № 819 не може заперечити того, що у період, коли виникли спірні правовідносини, вони фактично діяли і ставки, визначені Положенням № 819, позивач застосовував. Крім того, якщо норми цього порядку діяли раніше, були обов`язковими і їх виконували, то говорити про безпідставність вимог Державіаслужби після того, як їх визнано нечинними в контексті спірних правовідносин є недоречним. Заборгованість підлягає сплаті навіть після скасування положень постанови № 819 у справі № 826/11485/17, на основі яких відповідачу нараховано державні збори, так як на час виникнення спірних правовідносин положення постанови № 819 були чинними, діючими та обов`язковими до виконання.
30. Відповідач не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
32. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
33. Спірні правовідносини склались з приводу стягнення заборгованості зі сплати державних зборів до державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях за період з липня по серпень 2018 року.
34. Згідно з частиною п`ятою статті 4 Повітряного кодексу України державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, визначає пріоритетні напрями та здійснює заходи щодо формування державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України і забезпечує нормативно-правове регулювання відповідно до статті 11 цього Кодексу.
35. Частиною сьомою статті 12 Повітряного кодексу України передбачено, що забезпечення надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях здійснює уповноважений орган з питань цивільної авіації.
36. Згідно з пунктом 3 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року №819 (далі - Положення № 819; у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182), державні збори, які справляються Державіаслужбою із суб`єктів авіаційної діяльності в установленому цим Положенням порядку, зараховуються до Фонду. Перелік та розмір державних зборів визначені додатками 1 і 2.
37. Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 9 Бюджетного кодексу України доходи бюджету класифікуються за такими розділами: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти. Податковими надходженнями визнаються встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов`язкові платежі). Неподатковими надходженнями визнаються: 1) доходи від власності та підприємницької діяльності; 2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності; 3) інші неподаткові надходження.
38. Частинами першою, другою статті 13 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. Складовими частинами загального фонду бюджету є, зокрема всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету.
39. Статтею 10 Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" установлено, що у загальному фонді Державного бюджету України на 2018 рік: "до доходів належать надходження, визначені частиною другою статті 29 Бюджетного кодексу України….".
40. Пунктом 43 частини другої статті 29 Бюджетного кодексу України передбачено, що до доходів загального фонду Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 1 частини другої статті 67-1 цього Кодексу) належать надходження до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
41. Відповідно до пункту 8 Положення № 819 розрахунок державних зборів здійснює Державіаслужба. За результатами розрахунку державних зборів суб`єкту авіаційної діяльності оформляється відповідний рахунок-фактура на сплату державного збору.
42. Пунктом 11 Положення № 819 визначено, що розрахунок державних зборів, визначених додатком 2, проводиться щомісяця на підставі звіту про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
43. Аналіз наведених норм законодавства, у їхньому системному зв`язку, дає підстави для висновку, що державний збір, який суб`єкт авіаційної діяльності повинен сплачувати до Державного спеціалізованого фонду, є цільовим, по суті відплатним платежем до Державного бюджету України. За своїм призначенням, підставами сплати і характером цих підстав такий збір належить до категорії інших неподаткових надходжень доходів загального фонду Державного бюджету України. Також законодавець визначив призначення цих коштів, орган, який відповідає за сплату державного збору до Державного спеціалізованого фонду, суб`єктів, які повинні його сплачувати та за які послуги.
44. Зокрема, в контексті обставин цієї справи треба зауважити, що державні збори за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, є одними із видів (джерел) надходження коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (пункти 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України).
45. Відповідно до частини першої статті 67 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.