ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 березня 2023 року
м. Київ
справа №806/2202/18
адміністративне провадження № К/9901/5721/19, К/9901/5954/19, К/9901/6558/19
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у попередньому судовому засідання у касаційній інстанції адміністративну справу № 806/2202/18
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" про визнання протиправними та скасування протоколу і рішення, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого-судді - Гонтарука В.М., суддів: Білої Л.М., Граб Л.С.)
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2018 року заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України (далі - ДЗК України), Житомирської обласної ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" (далі ТОВ "ТД Комета"), в якому просив визнати протиправними та скасувати:
- протокол засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин № 4184 від 05 грудня 2017 року;
- рішення 15 сесії Житомирської обласної ради 7 скликання № 933 від 07 березня 2018 року "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 21 грудня 2017 року № 31153/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ТД Комета".
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач вказував, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів Центрально - Круківської ділянки Маславського 1 родовища гранітів, а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ТД Комета". Зазначав, що протоколом засідання колегії ДКЗ України № 4184 встановлено параметри постійних кондицій для підрахунку балансових запасів гранітів Маславського 1 родовища, який, на його думку є протиправним, у зв`язку з відсутністю державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин в порядку та за умовами, що визначені Положенням про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22.12.1994 №865. Також, на думку позивача, ТОВ "ТД Комета" не є надрокористувачем у розумінні вимог Закону, а тому Державною комісією України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України протиправно прийнято на розгляд матеріали попередньої геолого - економічної оцінки від третьої особи.
Крім цього, рішення 15 сесії Житомирської обласної ради 7 скликання № 933 від 07 березня 2018 року "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 21 грудня 2017 року № 31153/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ТД Комета" тому, на думку прокурора, є протиправним, та під час його прийняття у поданих матеріалах відсутня оцінка впливу на довкілля, яка повинна бути проведена до прийняття рішення про видачу спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року у задоволенні позову заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави відмовлено в повному обсязі.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року апеляційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави задоволено повністю.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року скасовано.
Ухвалено нове рішення, яким адміністративний позов прокурора Житомирської області в інтересах держави задоволено.
Визнано протиправним та скасовано протокол № 4184 від 05 грудня 2017 року засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин.
Визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 993 від 07 березня 2018 року "Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України" від 21 грудня 2017 року № 31153/03/12-17 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ " ТД Комета".
5. Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваний протокол ДКЗ України № 4184 від 05 грудня 2017 року та рішення Житомирської обласної ради №933 від 07 березня 2018 року прийняті відповідачами у межах повноважень та у спосіб, передбачені чинним законодавством, а тому відсутні підстави для їх скасування.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в порушення вимог природоохоронного законодавства Державною комісією України по запасах корисних копалин протиправно прийнято на розгляд матеріали попередньої геолого-економічної оцінки запасів Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища гранітів від юридичної особи - не надрокористувача (ТОВ "ТД Комета"), оскільки вказане товариство, станом на час подання таких матеріалів, не володіло чинним спеціальним дозволом на користування надрами. Тому ДКЗ України, незаконно розглянуто матеріали геолого-економічної оцінки і протиправно складено протокол №4184 від 05 грудня 2017 року, яким апробовано балансові запаси основної та спільно залягаючої корисних копалин Маславського І родовища.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що протокол № 4184 від 05 грудня 2017 року засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Житомирська обласна рада при прийнятті рішення № 993 від 07 березня 2018 року повинна була врахувати наявність чи відсутність висновку щодо оцінки впливу видобутку корисних копалин на довкілля і відомості, які там містяться. Без оцінки впливу на довкілля неможливо прийняти рішення про відмову або погодження видачі спеціальною дозволу і оцінити законність майбутньої діяльності з видобутку корисних копалин, а тому оскаржуване рішення є протиправним.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
6. 28 лютого 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішенням колегії ДЗК (протокол № 4184 від 05 грудня 2017 року) апробовано балансові запаси корисної копалини та визнано Центрально - Круківську ділянку Маславського 1 родовища підготовленою до промислової експлуатації на умовах економічного ризику. ДКЗ не мала підстав для відмови ТОВ "ТД Комета" у прийнятті до розгляду матеріалів попередньої геолого - економічної оцінки і проведенні державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, у зв`язку із тим, що роботи були зареєстровані Дергеонадра (форма 3 - гр, № У-17-430/1).
Також, на думку відповідача, позиція суду та заступника прокурора Житомирської області, що проведення геолого - економічної оцінки може здійснюватися виключно на підставі спеціального дозволу на користування надрами суперечить, зокрема, ст. 13 Кодексу України про надра, Порядку реєстрації РДВГН, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615.
7. 04 березня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Житомирської обласної ради, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року і залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року.
Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 та Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", що призвело до ухвалення незаконного рішення.
Житомирською обласною радою зазначено, що при розгляді звернення Державної служби геології та надр України та при прийнятті рішення від 07 березня 2018 року № 993 дотримані всі вимоги законодавства щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами.
Так, Додаток 1 Порядку № 615 містить вичерпний перелік документів, які подаються заявником. Згідно наведеного переліку, висновок з оцінки впливу на довкілля, через відсутність якого позивач пропонує відмінити рішення обласної ради, додається лише у разі продовження строку дії дозволу (спеціального дозволу на користування надрами). У випадку ТОВ "ТД Комета", заява у Державну службу геології та надр України подана на отримання спеціального дозволу на користування надрами, а не на продовження строку дії, і тому такий висновок у документах відсутній, так як не передбачений Порядком.
Скаржник також зауважує, що рішення обласної ради про погодження надання спеціальних дозволів на користування надрами не відноситься до документів дозвільного характеру, не є підставою для початку провадження планової діяльності, не встановлює (затверджує) параметри та умови провадження планової діяльності, а тому не підпадає під дію зобов`язання враховувати висновок з оцінки впливу на довкілля при його прийнятті.
Також, у касаційній скарзі вказано, що рішення Житомирської обласної ради № 933 від 07 березня 2018 року - не є нормативно - правовим актом, не містить матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об`єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, не є дозвільним документом, а тому дії Житомирської обласної ради під час прийняття рішення про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ТД Комета" не суперечать нормам чинного законодавства.
Крім того, в доводах касаційної скарги скаржник зазначає про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.
8. Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" з судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодилося, тому 11 березня 2019 року також звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2019 року і залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року.
Скаржник зазначає, що для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначенні відповідною державною реєстрацією (форма 3-гр, № У-17-430/1) ТОВ "ТД Комета" прирівнюється/є користувачем надр (згідно ст. 13 Кодексу України про надра), оскільки воно є виконавцем РДГВН. Роботи та дослідження на Центрально - Круківській ділянці Маславського 1 родовища граніту зареєстровані Держгеонадра за № У-17-430/1, що є офіційним свідченням про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт. ДКЗ не мала підстав для відмови ТОВ "ТД Комета" у прийнятті до розгляду матеріалів попередньої геолого економічної оцінки і проведенні державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, у зв`язку із тим, що роботи були зареєстровані Держгеонадра.
Зазначає, що питання апробації врегульоване Порядком № 615, та відповідно до чинного на момент проведення апробації (2017 рік) підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, до 01 січня 2019 року відсутня обов`язкова вимога наявності спеціального дозволу при здійсненні апробації стосовно всіх корисних копалин. Законодавець висуває вимогу при здійсненні апробації наявності спеціального дозволу з геологічного вивчення у заявника лише нафтогазової галузі і з 01 січня 2019 року.
Крім цього, скаржник зазначає, що за результатами апеляційного розгляду справи № 806/2361/18 апеляційну скаргу Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави залишено без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2018 року - без змін.
Також вказує, що прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені Законом.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. Верховний Суд ухвалами від 14 березня 2019 року та 01 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційними скаргами Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України, Житомирської обласної ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД Комета".
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року № 836/0/78-19 визначено новий складі колегії суддів: головуючий суддя Стрелець Т.Г., судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В., - справу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 22 березня 2023 року касаційну скаргу призначив до попереднього розгляду у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами на 22 березня 2023 року.
Від заступника прокурора Житомирської області надійшли відзиви на касаційні скарги, в яких він просить суд залишити касаційні скарги без задоволення, а судове рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Від Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД "Комета" надійшли додаткові пояснення, в яких наведено обґрунтування щодо відсутності підстав для звернення прокурора до суду з позовом.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Державною комісією по запасах корисних копалин 05 грудня 2017 року розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки запасів Центрально-Круківської ділянки Масловського 1 родовища гранітів, подані ТОВ "ТД Комета" з метою отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин, за результатами розгляду яких оформлено протокол № 4184 засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин від 05 грудня 2017 року.
Програмою робіт з введення в експлуатацію Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища граніту визначено перелік робіт, їх обсяг, вартість, джерело фінансування та строк проведення робіт.
ТОВ "ТД Комета" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою № 12/11 від 15 грудня 2017 року на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, на підставі статті 16 Кодексу України про надра, статті 14 Закону України "Про нафту і газ", абзацу першого підпункту 1 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, до якої додано оскаржуваний протокол засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин № 4184 від 05 грудня 2017 року та інші документи, зазначені у додатку 1 до постанови Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року, щодо корисних копалин - граніту.
Наказом від 14 лютого 2018 року №58 введено в дію протокол №37 засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 лютого 2018 року.
Рішенням Житомирської обласної ради від 07 березня 2018 року №993 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища площею 8,22 га, яка знаходиться у Хорошівському районі Житомирської області, ТОВ "ТД Комета".
Прокурор, вважаючи протокол та рішення протиправними, звернувся із цим позовом до суду для їх скасування.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження та на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
12. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з такого.
В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок № 615), Положенням про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22.12.1994 №865 (далі - Положення №865), Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 № 263 (далі - Порядок №263).
Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Відповідно до статті 3 Кодексу України "Про надра" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу України "Про надра").
У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України "Про надра" користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
За змістом статті 14 Кодексу України "Про надра", такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
Частиною другою статті 16 Кодексу України "Про надра" - передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Частиною третьою статті 24 Кодексу України "Про надра" визначено, що права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою.
13. З матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є прийняття Державною комісією по запасах корисних копалин рішення у формі протоколу № 4184 від 05 грудня 2017 року, на підставі якого ТОВ "ТД Комета" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме на видобування гранітів Маславського 1 родовища, та прийняття Житомирською обласною радою рішення від 07 березня 2018 року №993, яким погоджено надання ТОВ "ТД Комета" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища площею 8,22 га, яка знаходиться у Хорошівському районі Житомирської області.