ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 березня 2023 року
м. Київ
справа № 815/1482/18
адміністративне провадження № К/9901/18155/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2018 (головуючий суддя Юхтенко Л.Р.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019 (головуючий суддя Димерлій О.О., судді Кравченко К.В., Єщенко О.В.)
у справі №815/1482/18
за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектуроно-будівельної інспекції в Одеській області
до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_1,
про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування будівельного паспорту,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Заступник прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просив:
1.1. визнати дії щодо видачі Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради будівельного паспорту від 05.10.2016 реєстраційний номер №01-07/233 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0233 га (кадастровий номер №5110136900:47:003:0056) та площею 0,0141 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0060) з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_1, протиправними;
1.2. скасувати будівельний паспорт від 05.10.2016 реєстраційний номер №01-07/233 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0233 га (кадастровий номер №5110136900:47:003:0056) та площею 0,0141 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0060) з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_1 .
2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1 Відповідно до правовстановлюючих документів ОСОБА_1 придбав у власність земельні ділянки, з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) 20.04.2016.
3.2. 05.10.2016 Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видано громадянину ОСОБА_1 будівельний паспорт, реєстраційний номер № НОМЕР_1 щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,0233 га (кадастровий номер №5110136900:47:003:0056) та площею 0,0141 га (кадастровий номер 5110136900:47:003:0060) з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 .
3.3. При цьому, судами також досліджені документи, на підставі яких цей будівельний паспорт був виданий, а саме: заяву на видачу будівельного паспорту, схему забудови земельної ділянки, ескіз намірів забудови земельної ділянки, інформаційну довідку з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно на підтвердження реєстрації права власності за ОСОБА_1 земельної ділянки, заяву поділу земельної ділянки.
3.4. Заступник прокурора Одеської області вважає дії відповідача щодо видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту протиправними, оскільки цей паспорт суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року №6489-VІ, за яким на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржений заступником прокурора Одеської області будівельний паспорт відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, тощо, а тому у Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради були відсутні підстави для повернення пакету документів, наданих ОСОБА_1 для видачі оскаржуваного будівельного паспорту на тих підставах, які зазначає прокурор у своєму позові. Суди дійшли висновку про те, що будівництво індивідуального дачного будинку та навісу в зоні установ стаціонарної рекреації не суперечить Генеральному плану м. Одеси.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивачем - заступника прокурора Одеської області, подано касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.12.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.05.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права. Позивач звертає увагу на те, що спірний будівельний паспорт виданий для будівництва дачного будинку на земельній ділянці з цільовим призначенням не землі рекреації, а землі для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), і цим обставинам не було надано оцінки судами попередніх інстанцій. Зазначає, що також не враховано, що згідно п. 2.4 ДБН 360-92** до ландшафтно-рекреаційної території входять озеленені й водні простори у межах забудови міста і його зеленої зони, а також інші елементи природного ландшафту. До її складу можуть входити парки, лісопарки, міські ліси, ландшафти, що охороняються, землі сільськогосподарського використання та інші угіддя, які формують систему відкритих просторів, заміські зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони масового короткочасного і тривалого відпочинку, міжселищні зони відпочинку, курортні зони (у містах і селищах, що мають лікувальні ресурси). Таким чином, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про законність видачі спірних будівельних паспортів, оскільки вони не кореспондуються з приписами нормативно-правових актів, що діють на території України, та, більш того, порушують їх, оскільки дачне будівництво в ландшафтно-рекреаційній території прямо порушує ДБН 360-92**.
5.1. Серед іншого, скаржник вказує на невідповідність намірів забудови генеральному плану м. Одеси при видачі спірного будівельного паспорту, що грубо порушує суспільний інтерес.
6. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
6.1. На переконання ОСОБА_1 у позивача були відсутні підстави для звернення до суду в інтересах Департаменту. Також вказує на пропуск строку звернення до суду з цим позовом, оскільки оскаржений паспорт виданий відповідачем 05.10.2016, позивач звернувся до суду лише після півтора року.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).
9. За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
10. Згідно зі статтею 41-1 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду:1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду об`єкти нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.
11. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
12. Відповідно до пунктів 2-3 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
13. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
14. Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові № 823/1015/18 від 19.04.2021.
15. З матеріалів справи вбачається, що до суду з позовом в інтересах держави в особі уповноваженого органу - Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся прокурор - заступник прокурора Одеської області.
16. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
17. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
18. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
19. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
20. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
21. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частина 2 статті 129 Конституції України).
22. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
23. Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.