ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 березня 2023 року
м. Київ
справа № 500/8138/21
адміністративне провадження № К/990/29818/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 500/8138/21
за позовом ОСОБА_1
до Чортківської міської ради Тернопільської області, Товстенської селищної ради Чортківського району Тернопільської області
треті особи: Білівський опорний заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області, Управління освіти, молоді та спорту Чортківської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року (головуючий суддя: Дерех Н. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року (колегія у складі: головуючого судді: Кушнерика М. П., суддів: Курильця А. Р., Мікули О. І.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Чортківської міської ради Тернопільської області, Товстенської селищної ради Чортківського району Тернопільської області, треті особи: Білівський опорний заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області, Управління освіти, молоді та спорту Чортківської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Чортківської міської ради Тернопільської області від 17 вересня 2021 року № 664 "Про створення опорного закладу загальної середньої освіти";
- скасувати запис в Єдиному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 30 вересня 2021 року, яким Товстенською селищною радою Заліщицького (на даний момент Чортківського) району Тернопільської області до Єдиного Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис № 1006341070009000142, відповідно до якого за юридичною адресою: 48514 с. Біла Чортківського району Тернопільської області проведена державна реєстрація юридичної особи - Білівського опорного закладу загальної середньої освіти I-III ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області, ідентифікаційний код якої 24618851.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що оскаржуване рішення є протиправним та підлягає скасуванню, так як прийнято без дотримання належної процедури, з порушенням вимог чинного законодавства.
Також позивач зазначив, що всупереч вимогам пунктів 5 та 6 Положення про опорний заклад освіти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 року № 532, Чортківська міська рада Тернопільської області, будучи засновником опорного закладу освіти та його філій, не організувала проведення інформаційно-роз`яснювальної роботи серед громадськості щодо утворення опорних закладів освіти та їх філій в селах Біла, Бичків, Скородинці Чортківського району Тернопільської області, а також не затвердила умови та не провела конкурс за результатами якого присвоєно Білівському закладу загальної середньої освіти статус опорного. ОСОБА_1 просить врахувати те, що конкурс проводиться згідно зі статтею 13 Закону України "Про освіту", статтею 8 Закону України "Про повну загальну середню освіту", відповідно до Положення про опорний заклад освіти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 року № 532 "Про затвердження положення про опорний заклад освіти" та Умов проведення конкурсу з визначення опорного закладу загальної середньої освіти, які мали б бути затверджені рішенням сесії Чортківської міської ради.
Крім того, позивач зазначає про те, що в порушення вимог Методичних рекомендацій, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 05 вересня 2012 року № 675-р, Чортківською міською радою Тернопільської області не проведено повного та системного аналізу доцільності визначення відповідних навчальних закладів опорними школами та не враховано інтересів та пропозицій територіальної громади з цього приводу. Вважає, що Чортківська міська рада, приймаючи рішення про визначення опорних шкіл, не оприлюднила проект відповідного рішення та не провела відповідних консультацій із громадськістю, а прийняла оскаржуване рішення без врахування інтересів громади, чим порушила положення статей 8 та 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 16 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року, у задоволенні позову відмовив.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, який визначений законодавством про загальну освіту, а оскаржуване рішення є правомірним.
Також, суди дійшли висновку, що не підлягає і до задоволення позовна вимога про скасування запису в Єдиному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 30 вересня 2021 року, яким Товстенською селищною радою Заліщицького (на даний момент Чортківський) району Тернопільської області до Єдиного Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис № 1006341070009000142, оскільки є похідною.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 31 жовтня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалите нове, яким позов задовольнити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, судами не враховано, що ОСОБА_1 на момент подачі позовної заяви займав посаду директора реорганізованої Білівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області та виконував обов`язки директора Білівського опорного закладу середньої освіти, а отже є учасником освітнього процесу і мав всі підстави звернутись до адміністративного суду.
Крім того, судом апеляційної інстанції при прийнятті рішення не було враховано висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладених у постановах Верховного Суду від 18 листопада 2021 року у справі № 813/3928/17 та від 12 грудня 2019 року у справі № 200/13942/18-а.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 жовтня 2022 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач): Стеценко С. Г., суддів: Бучик А. Ю., Стрелець Т. Г.
8. Ухвалою Верховного Суду від 15 листопада 2022 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року - залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали, а саме шляхом уточнення підстави звернення до суду касаційної інстанції з відповідним обґрунтуванням, з урахуванням мотивів, наведених у цій ухвалі та надання документа про доплату судового збору.
9. На виконання вимог вказаної ухвали Верховного Суду, 02 грудня 2022 року від позивача надійшла касаційна скарга в новій редакції та документ про доплату судового збору.
10. Ухвалою Верховного Суду від 09 грудня 2022 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 21 березня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 22 березня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 24 грудня 2019 року утворено Чортківську міську територіальну громаду, якою до міста Чорткова приєднано населені пункти: с. Біла, с. Бичківці, с. Скородинці та с. Росохач.
13. 20 лютого 2020 року до Чортківської міської територіальної громади також приєднано населені пункти с. Горішня Вигнанка та с. Пастуше.
14. Чортківською міською радою (двадцять шоста позачергова сесія восьмого скликання) прийнято рішення від 17 вересня 2021 року № 664 "Про створення опорного закладу загальної середньої освіти", у відповідності до якого затверджено Положення про опорний заклад Чортківської міської ради Тернопільської області та Положення про філію опорного закладу Чортківської міської ради Тернопільської області згідно з додатком 1; створено опорний заклад загальної середньої освіти на базі Білівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області; змінено найменування Білівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області (код ЄДРПОУ 24618851, юридична адреса - 48514, Тернопільська область, Чортківський район, село Біла), на: повне найменування - Білівський опорний заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чортківської міської ради, скорочене найменування - Білівський ОЗЗСО І-ІІІ ступенів.
15. З вказаного рішення вбачається, що реорганізовані, шляхом приєднання до юридичної особи Білівський опорний заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області, наступні юридичні особи: Бичківська загальносвітня школа І-ІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області, Скородинська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області, Бичківський заклад дошкільної освіти (дитячий садок) Чортківської міської ради Тернопільської області, Скородинський заклад дошкільної освіти (дитячий садок) Чортківської міської ради Тернопільської області.
16. Також, у відповідності до вказаного рішення, затверджено Статут Білівського опорного закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області згідно з додатком 2.
17. Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань, 30 вересня 2021 року Товстенською селищною радою Заліщицького району Тернопільської області до Єдиного Державного реєстру внесено запис № 1006341070009000142, відповідно до якого за юридичною адресою: 48514 с. Біла Чортківського району Тернопільської області проведена державна реєстрація юридичної особи - Білівського опорного закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Чортківської міської ради Тернопільської області, ідентифікаційний код якої 24618851.
18. Вважаючи рішення Чортківської міської ради Тернопільської області протиправним та необґрунтованим, та вважаючи таким, що підлягає скасуванню запис у Єдиному Державному реєстрі за № 1006341070009000142, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. За приписами ч. 1 ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, зокрема, утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
22. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
23. Згідно з ч. 1, 4 ст. 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
24. Відповідно до ч. 1 ст. 17, абз. 2 п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
25. За приписами підп. 1 п. "а" ст. 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.
26. Положеннями частин 1-3 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.
27. Відповідно до ч. 2 ст. 64 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.
Також, відповідно до абзацу 4 п. 6-1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сформована територіальна громада є правонаступником усього майна, прав та обов`язків розформованої територіальної громади з урахуванням особливостей, визначених підпунктами 5 і 6 цього пункту.
28. Положеннями ст. 13 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII "Про освіту" (далі - Закон № 2145-VIII) для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій. Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи. Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.
Засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа) приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом (абз. 1 ч. 2 ст. 25 Закону № 2145-VIII).
29. Згідно зі ч. 2 ст. 66 Закону № 2145-VIII районні, міські ради, зокрема, відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті.
30. Відповідно до п. 6 ч. ст. 1 Закону України від 16 січня 2020 року № 463-IX "Про повну загальну середню освіту" (далі - Закон № 463-IX) засновником закладу загальної середньої освіти є орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.
Територіальну доступність повної загальної середньої освіти забезпечують у межах повноважень органи державної влади та органи місцевого самоврядування шляхом: формування та утримання мережі закладів освіти, у тому числі опорних, їхніх структурних підрозділів (філій) (ч. 1 ст. 8 Закону № 463-IX).
31. Положенням ст. 31 Закону № 463-IX визначено, що опорний заклад освіти - це заклад загальної середньої освіти, що має у своєму складі філії та/або здійснює підвезення здобувачів освіти, педагогічних працівників (за потреби) до цього закладу і у зворотному напрямку, а також забезпечений кваліфікованими педагогічними кадрами, має сучасну матеріально-технічну і навчально-методичну базу, безпечне освітнє середовище та спроможний відповідно до вимог цього Закону забезпечувати здобуття на належному рівні початкової, базової та/або профільної середньої освіти на рівні державних стандартів.