ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 березня 2023 року
м. Київ
справа № 240/15850/20
провадження № К/9901/34035/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Державної служби геології та надр України до Державного підприємства "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" про припинення права користування надрами та за зустрічним позовом Державного підприємства "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Токаревої М.С. від 16 березня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Залімського І.Г., Драчук Т.О., Сушка О.О. від 02 серпня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Позивачу за первісним позовом 18 жовтня 2006 року видано спеціальний дозвіл на користування надрами строком 10 років. 16 серпня 2016 року Держгеонадрами прийнято наказ № 255, яким зупинено дію спеціального дозволу. 03 серпня 2018 року Держгеонадра прийняла наказ № 273, яким продовжено дію спецдозволу до 2036 року. Держгеонадра проведено перевірку ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73), за результатами якої складено акт від 20 грудня 2019 року. 23 грудня 2019 року Д Держгеонадра винесено припис про усунення ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" порушень виявлених під час планової перевірки. У зв`язку з неусуненням ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" порушень виявлених плановою перевіркою, Держгеонадра винесено наказ № 85. У зв`язку з порушенням останнім порядку користування надрами та вимог передбачених спеціальним дозволом Держгеонадра звернулась до суду з позовом про припинення права користування надрами ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)". ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" також звернулось до суду з позовом про скасування наказу Держгеонадр від 10 березня 2020 року № 85.
Зважаючи на встановлені обставини, доводи учасників справи, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи є виявлення порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр самостійною і достатньою підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами? 2) чи є продовження дозволу на користування надрами свідченням усунення порушень (відсутності встановлених фактів) умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом до Державного підприємства "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" про припинення права користування надрами, у якому просила:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 18 жовтня 2006 року № 4074, наданий Державному підприємству "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)".
2. ДП "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" звернулось до суду з зустрічним позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 10 березня 2020 року № 85 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" в частині, що стосується ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року, у задоволенні позову Державної служби геології та надр України до ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 18 жовтня 2006 року № 4074 відмовлено.
Позовні вимоги ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 10 березня 2020 року № 85 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" в частині, що стосується Державного підприємства "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)".
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог Державної служби геології та надр України до ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 18 жовтня 2006 року № 4074, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не надано доказів які б свідчили про користування відповідачем надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення, а також використання відповідачем надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр. З продовженням строку дії спецдозволу та з моменту підписання Угоди про умови користування надрами від 22 липня 2019 року не настав термін в два роки, в межах якого відповідач без поважних причин не приступив до користування надрами (пункт 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра).
5. Задовольняючи позовні вимоги ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування рішення, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що на момент прийняття спірного наказу, наказ Державної служби геології та надр України від 16 серпня 2016 року № 255 втратив свою дію одночасно з продовженням дії спецдозволу на користування надрами від 18 жовтня 2006 року № 4074 до 2036 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року скасувати, та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги Державної служби геології та надр України задовольнити, припинити право користування надрами ДП "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)".
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що 18 жовтня 2006 року Підприємству Райківська виправна колонія № 73 управління державного департаменту України з питань виконання покарань в Житомирській області був виданий спеціальний дозвіл № 4074 на користування надрами з метою видобування граніту, в якості сировини для отримання блоків, тесаних виробів, буту та щебеню будівельного. Строк дії спецдозволу складав 10 років.
8. Державне науково-виробниче підприємство "Державний інформаційний геологічний фонд України" ДНВП "Геоінформ України" надало Державній службі геології та надр України інформацію, що ДП Райківська виправна колонія управління Державної пенітенціарної служби України в Житомирській області протягом 2014 та 2015 років не проводила видобування корисних копалин.
9. 16 серпня 2016 року Державна служба геології та надр України прийняла наказ № 255, яким зупинила дії спеціального дозволу на користування надрами від 18 жовтня 2006 року № 4074, виданий Підприємству Райківська виправна колонія № 73 управління державного департаменту України з питань виконання покарань в Житомирській області (додаток № 1 до наказу), встановивши підприємству строк для усунення порушень. Підстава для прийняття даного наказу зазначена як: припинення надрокористувачами видобування корисних копалин більш двох років.
10. 03 серпня 2018 року Державна служба геології та надр України прийняла наказ № 273 "Про переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами". Згідно додатку до цього наказу прийнято рішення про переоформлення Державному підприємству "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" спецдозволу на підставі пп. 1 п. 16 Порядку № 615.
11. 22 липня 2019 року між сторонами було укладено Угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин № 4074, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу від 18 жовтня 2006 року № 4074, та підписано програму робіт з видобування корисних копалин гранітів Райківського родовища ділянка кар`єру № 1.
12. 28 листопада 2018 року Державна служба геології та надр України прийняла наказ № 450 "Про затвердження річного плану здійснення заходів держаного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік", згідно якого заплановано перевірку на 09 грудня 2019 року щодо дотримання Державним підприємством "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
13. За результатами зазначеної перевірки був складений акт від 20 грудня 2019 року № 06-06/23/2019-45/п (256), який підписаний особою, що здійснювала перевірку ОСОБА_1 та особою, яка брала участь у проведенню заходу державного нагляду (контролю) ОСОБА_2 . На даному акті підпис керівника Державного підприємства "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" Кузьменка В.А. відсутній, є примітка про відмову від ознайомлення, підписання та отримання ним даного акта.
14. 23 грудня 2019 року Державною службою геології та надр України винесено припис № 2411-14/01 про усунення ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" до 23 січня 2020 року порушень виявлених під час планової перевірки дотримання законодавства у сфері надрокористування та відображених в акті від 20 грудня 2019 року № 06-06/23/2019-45/п (256).
15. У зв`язку з неусуненням Державним підприємством "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" порушень виявлених плановою перевіркою, 10 березня 2020 року Державною службою геології та надр України винесено наказ № 85 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" згідно пунктом 4: "На часткову заміну підстав для зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, доповнити переляк порушень та підстав для зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, виклавши стовпчики 8 та 9 в редакції згідно з додатком 4 до цього наказу". Згідно додатку № 4 до цього наказу в графі 10 зазначено: "№ 2-РГ/2020 від 28 лютого 2020 року. Внести зміни до пункту 10 додатка 1 до наказу від 16 серпня 2016 року № 255 в частині доповнення підстав зупинення дозволу".
16. 01 липня 2020 року Державною службою геології та надр України на адресу Державного підприємства "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" надіслано лист № 9864/01/07-20 з пропозицією надати згоду (незгоду) на припинення права користування надрами.
17. Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом про припинення права користування надрами Державному підприємству "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" у зв`язку з порушенням останнім порядку користування надрами та вимог передбачених спеціальним дозволом.
18. Уважаючи наказ Державної служби геології та надр України від 10 березня 2020 року № 85 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" в частині, що стосується ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" протиправним, ДП "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73)" звернулось до суду з позовом про його скасування.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові не врахував висновки Верховного Суду, викладений у постанові Верховного Суду від 25 травня 2021 року у справі № 822/2402/17, про те, що виявлення при проведенні перевірки посадовими особами Держгеонадр фактів порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр у розумінні підпункту 1 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, є самостійною і достатньою правовою підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.
20. Державне підприємство "Підприємство державної кримінально-виконавчої служби України (№ 73) подало відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року, у якому просить закриття касаційного провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з тим, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду від 25 травня 2021 року у справі № 822/2402/17 та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними; залишити рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 16 березня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року без змін.
21. Відзив обґрунтовано тим, що наведена Державною службою геології та надр України постанова Верховного Суду від 25 травня 2021 року у справі № 822/2402/17 винесена в справі, обставини якої не є тотожними з обставинами справи № 240/15850/20 з огляду на те, що в справі № 822/2402/17 правовими підставами зупинення спецдозволу був недопуск представників Держгеонадр до перевірки, зафіксований в складеному акті про недопущення до перевірки від 10 грудня 2015 року № 06-05/24/2015-62/п-187. У справі № 240/15850/20 інші обставини та правовідносини, які в повному обсязі були досліджені та проаналізовані судами попередніх інстанцій.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Відповідно до частини першої статті 19 Кодексу України про надра надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
23. Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
24. Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
25. Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
26. Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174, Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.
27. Згідно пунктом 10 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615), невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування ділянкою, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: