ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 березня 2023 року
м. Київ
справа №260/2265/21
адміністративне провадження №К/990/10918/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю: третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області, Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області; третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєва Олександра Володимировича, Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Новікова Олександра Федоровича, про визнання дій протиправними, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1, поданою адвокатом Розманом Сергієм Юрійовичем, на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року, ухвалене у складі головуючого судді Скраль Т.В., і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Гудима Л.Я., суддів Довгополова О.М., Коваля Р.Й.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) по визначенню позивача суб`єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року №1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон №1700-VII - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та направленню йому повідомлення від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21 про неподання ним декларації за 2020 рік і зобов`язання його як особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону №1700-VII.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідно до частини першої статті 3 Закону №1700-VII на ОСОБА_1 не поширюється дія цього Закону. У повідомленні про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відсутні обґрунтування та посилання на норму Закону №1700-VII, за якою позивача можна було б віднести до категорії суб`єктів декларування. Окрім того, повідомлення направлене ОСОБА_1 як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування, що свідчить про те, що посадові особи НАЗК не ідентифікували його як особу, що має подавати декларацію. Зазначено, що адвокати, які здійснюють адвокатську діяльність та на праві виборності входять до складу органів адвокатського самоврядування, не можуть бути суб`єктами декларування, оскільки це суперечить принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права.
ІІ. Короткий зміст оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року в задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року - без змін.
5. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що: питання щодо того, чи є позивач особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, як член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатів, та чи зобов`язаний він подавати декларацію, може бути вирішено лише органами, уповноваженими на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації, чи органом досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації, якщо ці органи прийдуть до висновку, що позивач є суб`єктом декларування або до протилежного висновку; направлення відповідачем відповідного повідомлення не порушує прав позивача, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер; самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення, є такими, що направлені на виконання ним обов`язку, покладеного частиною другою статті 51-2 Закону №1700-VII.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Адвокат Розман С.Ю. подав в інтересах ОСОБА_1 до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року і ухвалити нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
7. Як на підставу оскарження судових рішень скаржник послався на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону №1700-VII.
IV. Рух справи у суді касаційної інстанції
8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А. ухвалою від 19 травня 2022 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
9. НАЗК подало відзив на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року - без змін, оскільки доводи касаційної скарги, як зазначив відповідач, не доводять незаконності оскаржуваних судових рішень.
10. Третіми особами відзивів на касаційну скаргу не подано.
11. 24 лютого 2023 року від НАЗК надійшло клопотання про закриття провадження у справі, в якому відповідач, посилаючись на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 02 лютого 2023 року в справі №260/3380/21, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2022 року і закрити провадження у справі №260/2265/21 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 20 березня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 21 березня 2023 року.
V. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність відповідно до свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю №21/536, виданого на підставі рішення Закарпатської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 30 червня 2006 року №184.
14. 18 березня 2017 року конференцією адвокатів Закарпатської області ОСОБА_1 обрано членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області.
15. 31 травня 2021 року позивачем за поштовою адресою, зазначеною в Єдиному реєстрі адвокатів України, отримано від НАЗК повідомлення від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21 про факт неподання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК ОСОБА_2 .
16. Зі змісту повідомлення від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21 вбачається, що відповідно до частини другої статті 51-2 Закону №1700-VII ОСОБА_1 повідомлено про факт неподання ним щорічної декларації за 2020 рік. Також звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання цього повідомлення позивач повинен подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону №1700-VII.
VІ. Позиція Верховного Суду
17. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
19. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
20. Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України - неправильне застосування судом норм матеріального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону №1700-VII.
21. Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.
22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон №1700-VII.
24. У статті 1 Закону №1700-VII визначено, що суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону (абзац п`ятнадцятий частини першої).
25. Підпунктом "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону №1700-VII передбачено, що особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України "Про державну службу", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої цієї статті.
26. Приписами частини першої статті 45 Закону №1700-VII встановлено, що особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається НАЗК.
27. Згідно з нормами статті 4 Закону №1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти (частини перша та четверта).
28. У частині першій статті 51-1 Закону №1700-VII закріплено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
29. Відповідно до пункту 5-1 частини першої статті 12 Закону №1700-VII НАЗК з метою виконання покладених на нього повноважень має права отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог цього Закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог цього Закону.
30. У частині другій статті 51-2 Закону №1700-VII визначено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону. Одночасно НАЗК письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.
31. Правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначає Закон України від 05 липня 2012 року №5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (далі - Закон №5076-VI).
32. Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність відповідно до свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю №21/536, виданого на підставі рішення Закарпатської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 30 червня 2006 року №184. 18 березня 2017 року конференцією адвокатів Закарпатської області ОСОБА_1 обрано членом дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області.
33. У справі, яка розглядається, позивач оскаржує дії НАЗК щодо визначення його суб`єктом декларування відповідно до Закону №1700-VII та щодо направлення йому повідомлення від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21 про неподання ним декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і зобов`язання його подати таку декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону №1700-VII.