ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 березня 2023 року
м. Київ
справа №560/16725/21
адміністративне провадження №К/990/19797/22, №К/990/22445/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В..,
Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін
касаційні скарги Офісу Генерального Прокурора, Хмельницької обласної прокуратури
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року (головуючий суддя - Михайлов О.О. )
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року (головуючий суддя - Смілянець Е.С., судді: Полотнянко Ю.П., Драчук Т. О.)
за позовом ОСОБА_1
до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Хмельницької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення коштів,-
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У грудні 2021 року ОСОБА_1 ( далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ( далі - Пятнадцята кадрова комісія, відповідач- 1), Хмельницької обласної прокуратури ( далі - Хмельницька обласна прокуратура, відповідач -2), Офісу Генерального прокурора ( далі - Офіс Генерального прокурора, відповідач - 3), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №106 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 №1252к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Шепетівської місцевої прокуратури Хмельницької області (далі - Шепетівська МП Хмельницької області);
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Шепетівської окружної прокуратури або рівнозначній посаді в органах Хмельницької обласної прокуратури з дати звільнення;
- стягнути з Хмельницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу по день поновлення на посаді.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2021 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №106 "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 №1252к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Шепетівської МП Хмельницької області.
Зобов`язати Хмельницьку обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Шепетівської МП Хмельницької області.
Стягнути з Хмельницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29.10.2021 по 29.03.2022 в сумі 39147 грн 68 коп.
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року апеляційні скарги Хмельницької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року - без змін.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що оскаржуване рішення П`ятнадцятої кадрової комісії є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
29 липня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції від Офісу Генерального прокурора ( далі - Офіс Генерального прокурора, скаржник -1) надійшла касаційна скарга, в якій посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, скаржник-1 просив скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі № 560/16725/21 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити повністю.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник - 1 зазначив, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносин, а саме законності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації за наявності чинного рішення кадрової комісії про виключення позивача зі списку осіб, які не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, та про призначення йому нової дати складання такого іспиту, прийнятого у порушення вимог пункту 17 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX (далі - Закон № 113-IX).
Зауважив, що 03.11.2020 за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 набрав 91 бал, що є менше прохідного балу ( 93 бали),про що зазначено у відповідній відомості, з якою він ознайомився шляхом проставлення особистого підпису. Будь-яких зауважень, у примітках до цієї відомості щодо процедури та порядку складання іспиту на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки, з боку позивача не зазначено.
Вказав, що зі скаргами до членів комісії щодо поганого самопочуття під час іспиту позивач не звертався, а відповідну заяву подав після його завершення та отримання негативного результату.
11 серпня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження №К/990/19797/22 за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
11 серпня 2022 року ухвалою Верховного Суду заяву Офісу Генерального прокурора задоволено. Зупинено виконання рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі №560/16725/21 в частині стягнення з Хмельницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2021 року по 29 березня 2022 року в сумі 39147 грн 68 коп. до закінчення її перегляду в касаційному порядку.
19 серпня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції від Хмельницької обласної прокуратури ( далі - Хмельницька обласна прокуратура, скаржник -2) надійшла касаційна скарга, в якій посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи, скаржник-2 просив скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі № 560/16725/21 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити повністю.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник - 2 зазначив, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносин, а саме законності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації за наявності чинного рішення кадрової комісії про виключення позивача зі списку осіб, які не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, та про призначення йому нової дати складання такого іспиту, прийнятого у порушення вимог пункту 17 розділу ІІ Закону № 113-IX.
Вказав, що Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів ( далі - Четверта кадрова комісія)прийнято процедурне щодо нової дати іспиту, а не остаточне рішення щодо позивача. Жодною нормою законодавства не передбачено строки, протягом яких повинні бути призначені нові час та дата складання іспиту, водночас визначення такої дати (часу) є дискреційними повноваженнями кадрових комісій.
11 серпня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження №К/990/22445/22 за касаційною скаргою Хмельницької обласної прокуратури.
11 серпня 2022 року ухвалою Верховного Суду відмовлено Хмельницькій обласній прокуратурі у задоволенні клопотання про зупинення виконання постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі №560/16725/21.
21 березня 2023 року ухвалою Верховного Суду закінчено підготовку та призначено справу до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України.
24.11.2020 Четвертою кадровою комісією прийнято рішення, оформлене протоколом №11, про задоволення заяви ОСОБА_1 ; виключення ОСОБА_1 зі списку осіб, які не пройшли іспит; призначити новий час та дату складання іспиту, про що внести зміни до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
13.09.2021 рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії №106 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" не допущено ОСОБА_1 до етапу проходження співбесіди та визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.
13.09.2021 на підставі рішення П`ятнадцятої кадрової комісії №106 наказом керівника Хмельницької обласної прокуратури №1252к від 21.10.2021 звільнено з 29.10.2021 ОСОБА_1 з посади прокурора Шепетівської МП Хмельницької області та органів прокуратури.
Вважаючи рішення відповідачів незаконними та безпідставними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України " Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури та установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами ст.14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з п.п. 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п.9 ч.1 ст. 51 Закону №1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з п. 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора затверджено Порядок №221.
За визначенням, що міститься в п. 1 розділу І Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Відповідно до п.п. 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.
Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
Пунктом 6 розділу І Порядку № 221 визначено, що атестація включає такі етапи: