ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 березня 2023 року
м. Київ
справа №380/22290/21
адміністративне провадження №№ К/990/21823/22, К/990/28682/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В..,
Мацедонської В.Е.,
розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року (головуючий суддя - Кузан Р.І.),
додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2022 року (головуючий суддя - Кузан Р.І.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року (головуючий суддя - Качмар В.Я., судді: Курилець А.Р., Мікула О.І.)
у справі № 380/22290/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури
про визнання протиправними і скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - Офіс) та Львівської обласної прокуратури (далі - Обласна прокуратура) в якому просив:
-визнати протиправними дії П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - 15 Кадрова комісія), в частині розгляду на засіданні 26 серпня 2021 року двадцять третього питання порядку денного про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 ;
-визнати протиправним і скасувати рішення 15 Кадрової комісії "Про неуспішне проходження прокурором атестації" від 13 вересня 2021 року №197 (далі - Рішення №197);
-визнати протиправним і скасувати наказ виконувача обов`язків Обласної прокуратури "Про звільнення ОСОБА_1" від 23 жовтня 2021 року №2342-к (далі - Наказ №2342-к);
-поновити позивача на посаді прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області (далі - Посада) або на іншій рівнозначній посаді з дати звільнення;
-стягнути з Обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним і скасовано Рішення №197. Визнано протиправним і скасовано Наказ №2342-к.
Поновлено ОСОБА_1 на Посаді з 29 жовтня 2021 року. Стягнуто з Обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 35385,12 грн з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Додатковим рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2022 року рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення з Обласної прокуратури середнього заробітку за один місяць в сумі 7044,26 грн з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів, допущено до негайного виконання. Стягнуто з Офісу за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 908 грн.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року апеляційні скарги керівника Львівської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2022 року залишено без змін.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказали, що за змістом Порядків № 221 та № 233 прокурор, включений до оприлюдненого в установленому порядку графіка складання іспиту (графіка складання іспитів), продовжує проходити атестацію до ухвалення кадровою комісією рішення про успішне або неуспішне проходження ним атестації. Таке рішення ухвалюється кадровою комісією за підсумками кожного з етапів тестування, у тому числі в разі, якщо прокурор на іспиті набрав бал, менший за прохідний, проте якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних чи інших причин, які не залежали від членів комісії та прокурора, то обов`язком комісії є призначення нового часу (дати) складання прокурором відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди. На думку суду, у цьому випадку єдиним можливим правомірним варіантом дій 15 Кадрової комісії було визначити позивачу конкретну дату складання іспиту на загальні здібності та навички і скласти відповідний графік складання іспитів із включенням до нього позивача. Утім, 15 Кадрова комісія, незважаючи на чинне рішення 1 Кадрової комісії, оформлене протоколом від 20.11.2020 № 12, безпідставно прийняла протилежне за змістом Рішення №197.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
15 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора (далі - скаржник 1, відповідач 1), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 1 просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2022 року, додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 1, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач 1 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
Скаржник 1 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті "підставності" і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункт 7 розділу І Порядку №221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування пункту 7 розділу І Порядку №221 про можливість призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту для прокурора виключено у випадку, якщо його попереднє складання було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
29 вересня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
21 жовтня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Львівської обласної прокуратури (далі - скаржник 2, відповідач 2), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 1 просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 2, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник 2 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду у справах цієї категорії щодо застосування абзацу 3 пункту 17 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №113-ІХ та пункту 7 розділу І Порядку №221.
Скаржник 2 касаційної скарги вказує про необхідність у наданні Верховним Судом висновку у вказаних правовідносинах щодо застосування вищевказаних норм права у зв`язку із процедурним рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
03 листопада 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури.
Позивачем відзиву на касаційні скарги не подано, що не перешкоджає їх розгляду по суті.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Наказом прокуратури Львівської області від 04.10.2019 №322к ОСОБА_1 призначено на Посаду Місцевої прокуратури з 08.10.2019.
У зв`язку із набранням чинності 25.09.2019 Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ (далі - Закон №113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури розпочалася атестація, яка проводиться у порядку, передбаченому законодавством.
04.11.2020 позивач склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки з метою проходження другого етапу атестації місцевих прокуратур. З відомості про результат тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, яка міститься у матеріалах справи судом з`ясовано, що позивач набрав 87 балів за результатами складання вказаного іспиту при прохідній кількості балів - 93.
05.11.2020 позивач звернувся до голови Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - 1 Кадрова комісія) з заявою, в якій просив надати йому можливість повторно перездати іспит, через погане самопочуття, що супроводжувалося сильним головним болем, головокружінням та тошнотою, його стан здоров`я не давав об`єктивно оцінити ситуацію, після чого він звернувся до лікаря та при огляді було встановлено, що у нього гостра респіраторна вірусна інфекція (ГРВ) та відповідно видано листок непрацездатності.
Відповідно до протоколу засідання 1 Кадрової комісії від 20.11.2020 №12 згадану заяву позивача задоволено, внесено його до графіка для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; виключено зі списку осіб, які 04.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування, та прийнято рішення про призначення нової дати тестування.
Наказом в.о. Генерального прокурора від 16.07.2021 №236 визнано такими, що втратили чинність, зокрема, наказ Генерального прокурора від 10.09.2020 №422 "Про створення першої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)".
Наказом Генерального прокурора від 22.07.2021 №239 створено нову 15 Кадрову комісію.
15 Кадровою комісією 26.08.2021 прийнято рішення не включати до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 (протокол від 26.08.2021 №7). Рішення мотивоване тим, що під час проведення тестування скарги від ОСОБА_1 до робочої групи не надходило, акти про дострокове завершення тестування не складалися. Сам факт звернення прокурора з заявою про незадовільний стан здоров`я та технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження тестування не є доказом їх наявності.
Крім цього, 15 Кадровою комісією прийнято Рішення №197. В даному рішенні зазначено, що ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію, оскільки за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички набрав 87 балів, що є менше ніж прохідний бал для успішного складання іспиту, а тому не допускається до етапу проходження співбесіди.
Наказом №2342к позивача звільнено з Посади на підставі Рішення №197 (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону 113-IX) з 28.10.2021.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України " Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури та установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами ст.14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з п.п. 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п.9 ч.1 ст. 51 Закону №1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.