ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 березня 2023 року
м. Київ
справа №380/22384/21
адміністративне провадження №№ К/990/24140/22, К/990/24159/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В..,
Радишевської О.Р.,
розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 березня 2022 року (головуючий суддя - Лунь З.І.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року (головуючий суддя - Хобор Р.Б., судді: Бруновська Н.В., Матковська З.М.)
у справі № 380/22384/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури
про визнання протиправними і скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) "Про неуспішне проходження прокурором атестації" № 159 від 13 вересня 2021 року;
- визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року № 2339к "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити на посаді прокурора Львівської місцевої прокуратури № 2 з 28 жовтня 2021 року;
- стягнути з Львівської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 28 жовтня 2021 року по дату постановлення судом рішення у цій справі..
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 березня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправними та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 159 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
Визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року № 2339к "Про звільнення ОСОБА_1".
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Львівської місцевої прокуратури № 2 з 28 жовтня 2021 року.
Стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 34168 гривень 68 копійок.
Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Львівської місцевої прокуратури № 2 з 28 жовтня 2021 року допущено до негайного виконання.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказали, що рішення Першої кадрової комісії, оформлене протоколом від 20 листопада 2020 року №12, на час вирішення спору є чинним, оскільки будь-яких доказів його скасування відповідачами не надано, як під час розгляду справи у суді першої інстанції, так і у ході апеляційного перегляду. Нова дата, час та місце складання іспиту вказаним рішенням Першої кадрової комісії не була встановлена, оскільки, відповідно до пункту 2 розділу ІІІ Порядку № 221, такі зазначаються у графіку складання іспитів, який формує відповідна кадрова комісія. Ні Закон № 113-ІХ, ні Порядок № 221, ні Порядок роботи кадрових комісій, затверджений наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233, не дають правових підстав П`ятнадцятій кадровій комісії ревізувати рішення Другої кадрової комісії, яка є комісією такого ж рівня, скасовувати їх або не враховувати при проведенні процесу атестації прокурорів. У спірному випадку єдиним можливим правомірним варіантом дій П`ятнадцятої кадрової комісії було прийняття рішення про включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки на реалізацію рішення Першої кадрової комісії, оформленого протоколом від 20 листопада 2020 року №12.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
05 вересня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Львівської обласної прокуратури (далі - скаржник 1, відповідач 1), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 1 просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 1, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник 1 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду у справах цієї категорії щодо застосування абзацу 3 пункту 17 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №113-ІХ та пункту 7 розділу І Порядку №221.
Скаржник 1 касаційної скарги вказує про необхідність у наданні Верховним Судом висновку у вказаних правовідносинах щодо застосування вищевказаних норм права у зв`язку із процедурним рішенням кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
06 вересня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури.
05 вересня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора (далі - скаржник 2, відповідач 2), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 2 просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Скаржник 2, оскаржуючи судові рішення в суді касаційної інстанції, покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач 2 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
Скаржник 2 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті "підставності" і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункт 7 розділу І Порядку №221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування пункту 7 розділу І Порядку №221 про можливість призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту для прокурора виключено у випадку, якщо його попереднє складання було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
06 жовтня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
13 жовтня та 02 листопада 2022 року представником позивача подано відзиви на касаційні скарги, в яких він вважає їх доводи необґрунтованими, просить залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
08.10.2019 позивач, як прокурор Львівської місцевої прокуратури № 2, подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
04.11.2020 позивач склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого набрав 84 бали.
Того ж дня, 04.11.2020, відбулося засідання Першої кадрової комісії (протокол № 10), на якому ухвалено рішення про затвердження списку осіб, які 04.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки до якого включено позивача.
В подальшому, згідно із протоколом № 12 від 20.11.2020 засідання Першої кадрової комісії, вказаною кадровою комісією розглянуті заяви прокурорів, в тому числі і позивача, щодо повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, та встановлено, що у заявах заявники зазначили про обставини, які істотно вплинули на результати складання іспиту. Вивченням доводів заявників, долучених документів, а також змісту проведеного інструктажу, встановлено, що зазначені у їх зверненнях факти знайшли своє підтвердження. Вказане є поважною причиною, яка істотно вплинула на перебіг і результат складання іспиту. Перша кадрова комісія із вказаного питання вирішила визнати недійсними результати іспиту 04.11.2020 та виключити прокурорів, в тому числі позивача, зі списку осіб, які 04.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки і призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки для прокурорів.
Департаментом кримінально-правової політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора листом від 05.08.2021 № 06/2/2-2982ВН-21 направлено голові П`ятнадцятої кадрової комісії (комісія створена 22.07.2021) для розгляду інформацію та список прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яким кадровими комісіями вирішено призначити новий час (дату) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички. У списку прокурорів вказано позивача та його бал - 83.
Відповідно до протоколу № 1 від 09.08.2021 засідання П`ятнадцятої кадрової комісії вирішено звернутися до кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора про передачу до П`ятнадцятої кадрової комісії матеріалів атестації стосовно прокурорів, щодо яких Першою - Четвертою кадровими комісіями прийнято рішення про призначення нового часу (дати) складання іспиту.
20.08.2021 на засіданні П`ятнадцятої кадрової комісії розглянуто заяву позивача про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та встановлено, що позивач подав до Першої кадрової комісії заяву про повторне проходження тестування з підстав неналежного функціонування комп`ютерної програми "Psymetrics". Згідно з відомостями про результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, проходження тестування з боку позивача було завершено. Під час проведення тестування звернень від позивача до робочої групи та членів комісії не надходило, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин не складалися.
П`ятнадцята кадрова комісія на засіданні 13.09.2021 ухвалила рішення № 159 про неуспішне проходження атестації прокурорами, згідно з переліком, до якого, зокрема, включила позивача, у зв`язку із чим позивач неуспішно пройшов атестацію.
Наказом керівника Львівської обласної прокуратури № 2339к від 23.10.2021 "Про звільнення ОСОБА_1", у зв`язку із рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, позивача звільнено з посади прокурора Львівської місцевої прокуратури № 2, на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про прокуратуру" з 28.10.2021.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України " Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури та установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами ст.14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з п.п. 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п.9 ч.1 ст. 51 Закону №1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.