ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17 (провадження № 14-91цс20)
за позовом виконувача обов`язків керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА) до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Державного підприємства "Миколаївське лісове господарство" (далі - ДП "Миколаївське лісове господарство"), Виконавчого комітету Миколаївської міської ради, про визнання незаконним і скасування окремих пунктів рішення, визнання недійсним державного акта, витребування земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року, ухвалене суддею Лазаревою Г. М., та постанову Миколаївського апеляційного суду від 17 квітня 2019 року, прийняту колегією суддів у складі Локтіонової О. В., Колосовського С. Ю. та Ямкової О. О.
У серпні 2017 року прокурор звернувся до суду з позовом, у якому зазначав, що 13 березня 2008 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 22/51, згідно з пунктом 10 якого надала ОСОБА_1 дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" з метою передання її у власність для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських споруд.
19 грудня 2008 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 31/52, згідно з пунктами 35 і 35.1 якого затвердила проєкт землеустрою та передала у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських споруд.
26 лютого 2009 року на підставі вказаних рішень, а також постанови Ленінського районного суду міста Миколаєва від 31 жовтня 2008 року у справі № 2-а-3547/2008 ОСОБА_1 отримала державний акт.
24 листопада 2010 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 уклали договір купівлі-продажу № 3383, згідно з яким остання отримала право власності на спірну земельну ділянку, про що 15 грудня 2014 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесений запис за № 8153328.
За змістом приписів статей 122 і 139 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також статті 31 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) уповноваженим державою органом на розпорядження спірною земельною ділянкою є Миколаївська ОДА.
Відповідно до Генерального плану розвиту міста Миколаєва, затвердженого постановою Ради Міністрів Української РСР від 24 листопада 1986 року № 403, спірна земельна ділянка розташована на території зони зелених насаджень загального користування, а згідно з Правилами використання та забудови території м. Миколаєва, затвердженими рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41, вказана ділянка належить до ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення.
Миколаївська міська рада з порушенням повноважень і вимог закону передала у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку із земель державного лісового фонду без вилучення цієї ділянки у встановленому законом порядку з постійного користування ДП "Миколаївське лісове господарство" та за відсутності погодження Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства. Тому оскаржувані пункти рішення № 31/52 слід визнати незаконними.
Оскільки пункти 35, 35.1 рішення № 31/52 є незаконними, виданий на їх підставі державний акт є недійсним.
Спірна земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею, що є підставою для витребування цієї ділянки у ОСОБА_2 на користь держави в особі Миколаївської ОДА без визнання недійсним договору купівлі-продажу від 24 листопада 2010 року та скасування рішення Ленінського районного суду міста Миколаєва від 31 жовтня 20008 року, ухваленого у справі № 2-а-3547/2008, у якій Миколаївська ОДА не брала участі.
Згідно з листом Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 10 лютого 2016 року № 1014-796-16 ОСОБА_2 27 жовтня 2014 року подала до вказаного управління декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, а саме індивідуального житлового будинку в АДРЕСА_1 . Проведеним у межах кримінального провадження № 42015150020000027 04 липня 2017 року оглядом місця події встановлено факт забудови спірної земельної ділянки.
Будівництво капітальних об`єктів нерухомості на землях державного лісового фонду та надання їх у приватну власність для забудови забороняється законом. Спірна земельна ділянка не може бути забудована господарськими та іншими об`єктами, що не призначені для відпочинку, спорту або обслуговування приміського лісового господарства. Тому ефективним способом захисту порушеного права Миколаївської ОДА буде відновлення стану спірної земельної ділянки, який існував до вказаного порушення, шляхом знесення спорудженого на цій ділянці об`єкта нерухомості.
Незаконне надання земель державної власності лісогосподарського призначення у приватну власність порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних і лісових ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики із забезпечення охорони, відтворення та сталого використання земельних і лісових ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства. У прокурора є підстави для звернення з позовом у цій справі, оскільки Миколаївська ОДА, будучи розпорядником спірної земельної ділянки, відповідного позову не заявила, хоча дізналася про порушення права розпорядження спірною земельною ділянкою та про існування оскаржуваного рішення 29 січня 2016 року № 31/52, що підтверджує інформація від 11 листопада 2016 року № 4936/0/05-47/3-16.
Прокурор просив:
- визнати незаконними та скасувати пункти 35, 35.1 рішення Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року № 31/52;
- визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 249435 від 26 лютого 2009 року, виданий на ім`я ОСОБА_1 та зареєстрований у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 010900100264;
- витребувати у ОСОБА_2 у власність держави в особі Миколаївської ОДА у придатному для використання стані шляхом знесення об`єкта нерухомості (житлового будинку) земельну ділянку площею 1 000 кв. м з кадастровим номером 4810136600:05:001:0042, розташовану у АДРЕСА_1 .
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
21 листопада 2018 року рішенням Корабельного районного суду міста Миколаєва позов задоволено частково. У скороченому тексті рішення зазначено, що визнано незаконними та скасовано пункти рішення Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року № 31/52; визнано недійсним державний актна право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 249435 від 26 лютого 2009 року; витребувано у власність держави в особі Миколаївської ОДА спірну земельну ділянку; у задоволенні вимоги про знесення спорудженого на спірній земельній ділянці об`єкта нерухомості відмовлено.
У повному тексті того ж рішення Корабельний районний суд міста Миколаєва ухвалив визнати незаконними та скасувати оскаржувані пункти рішення № 31/52 і визнати недійсним державний акт; у задоволенні вимоги про витребування спірної земельної ділянки у власність держави в особі Миколаївської ОДА шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості відмовив.
07 грудня 2018 року Корабельний районний суд міста Миколаєва постановив ухвалу, якою виправив описку в резолютивній частині скороченого рішення, виклавши цю частину в редакції резолютивної частини повного рішення суду від 21 листопада 2018 року.
Рішення мотивовано тим, що Миколаївська міська рада передала у власність ОСОБА_1 спірну земельну ділянку без її вилучення у встановленому законом порядку в ДП "Миколаївське лісове господарство", змінивши її цільове призначення.
Спірна земельна ділянка державного лісового фонду надавалась ОСОБА_1 для цілей, не пов`язаних із веденням лісового господарства і використання лісових ресурсів, що свідчить про фактичну зміну її цільового призначення, проте проєкт землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 спірної земельної ділянки органом виконавчої влади з питань лісового господарства не погоджувався, а висновок з цього питання не надавався.
Миколаївська міська рада в односторонньому порядку всупереч чинному законодавству з порушенням повноважень і за відсутності висновку спеціально уповноваженого органу лісового господарства вилучила у законного землекористувача - ДП "Миколаївське лісове господарство" спірну земельну ділянку поза волею останнього. Тому оскаржувані пункти рішення № 31/52 треба визнати незаконними та скасувати.
У спорах, пов`язаних із правом власності або постійного користування земельними ділянками, недійсними можуть визнаватися як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти про право власності чи постійного користування. Оскільки державний акт виданий на підставі рішення міської ради, які суд вважає незаконними, цей акт також слід визнати недійсним та скасувати.
ОСОБА_2 правомірно набула право власності на спірну земельну ділянку і збудований нею на цій ділянці будинок у силу вимог статті 328 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а права Миколаївської ОДА ця відповідачка не порушувала. Тому необґрунтованими є доводи прокурора стосовно правомірності витребування спірної земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній будинку.
17 квітня 2019 року постановою Миколаївського апеляційного суду скасовано рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року у частині відмови в задоволенні позову про витребування спірної земельної ділянки у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості - житлового будинку й ухвалено у цій частині нове рішення: витребувано у ОСОБА_2 у власність держави в особі Миколаївської ОДА спірну земельну ділянку та зобов`язано знести за рахунок ОСОБА_2 розташовані на спірній земельній ділянці житловий будинок з належними до нього господарськими будівлями та спорудами і паркан. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Постанову мотивовано тим, що спірна земельна ділянка належить до земель державного лісового фонду, проте не вилучалася у ДП "Миколаївське лісове господарство" з метою передачі у власність ОСОБА_1 .
Миколаївська міська рада не мала повноважень на розпорядження спірною земельною ділянкою. Остання вибула з володіння власника поза його волею. Тому обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про наявність підстав для визнання незаконними та скасування оскаржуваних пунктів рішення № 31/52, а також для визнання недійсним державного акта.
Матеріали справи та технічний запис судового засідання свідчать, що суд першої інстанції ухвалив рішення про витребування земельної ділянки без знесення об`єкта нерухомості, а потім шляхом виправлення описки вказане рішення скасував, що є порушенням частини восьмої статті 268 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Оскільки спірна земельна ділянка вибула з володіння держави в особі Миколаївської ОДА не з її волі іншим шляхом, є підстави для її витребування у ОСОБА_2 .
Відповідно до статті 152 ЗК України ефективним способом захисту прав позивача є відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, а саме шляхом знесення розташованого на спірній земельній ділянці житлового будинку з належними до нього господарськими будівлями та спорудами і паркану.
Право ОСОБА_2 на мирне володіння майном, передбачене пунктом 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) не порушене, оскільки втручання держави в право особи на мирне володіння майном є правомірним і держава переслідує законну мету захисту лісової зони, у якій не можна будувати житлових будинків. Крім того, втручання держави у право ОСОБА_2 на мирне володіння майном є пропорційним. Навколишнє середовище має значення, тоді як економічні імперативи та навіть деякі основні права, включаючи право власності, не повинні превалювати над екологічними міркуваннями, особливо якщо держава прийняла законодавство з цього питання (рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 27 листопада 2007 року у справі "Гамер проти Бельгії" (Hamer v. Belgium, заява № 21861/03)).
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
У травні 2019 року ОСОБА_2 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 17 квітня 2019 року і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що прокурор звернувся з позовом у цій справі після спливу позовної давності, а тому в позові слід було відмовити.
Висновки суду першої інстанції про те, що ОСОБА_2 не порушувала прав позивача, є законними й обґрунтованими. Договір купівлі-продажу, на підставі якого ОСОБА_2 набула право власності на спірну земельну ділянку, є дійсним.
ДП "Миколаївське лісове господарство" та Миколаївське обласне управління лісового та мисливського господарства погодили зміну цільового призначення спірної земельної ділянки та її відведення під будівництво й обслуговування житлового будинку і господарських споруд. Тому відсутні підстави для висновку, що спірна земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею.
Оскільки розмежування земель державної і комунальної власності не проводилось, а спірна земельна ділянка перебуває в адміністративних межах Корабельного району міста Миколаєва, Миколаївська міська рада законно розпорядилася цією ділянкою. Тому права Миколаївської ОДА не порушені.
Прокурор не обґрунтував наявності підстав для представництва інтересів держави, а суди першої й апеляційної інстанцій цього не перевірили.
Позиція інших учасників справи
19 липня 2019 року прокурор подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити оскаржуване рішення апеляційного суду без змін. Зазначив, що ОСОБА_2 не оскаржила рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, тобто погодилася з його висновками.
До спірних правовідносин не застосовуються приписи пункту 10 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України, оскільки спірна земельна ділянка перебувала у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство".
За змістом пункту 12 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України та вимог статті 149 цього ж Кодексу на час виникнення спірних правовідносин міські ради хоч і мали право розпоряджатися землями у межах населених пунктів, проте право вилучення земельних ділянок лісогосподарського призначення, які є державною власністю, із постійного користування державних підприємств належало виключно обласній державній адміністрації.
Суди першої й апеляційної інстанцій обґрунтовано визнали незаконним та скасували рішення № 35/52 в оскаржуваній прокурором частині та визнали недійсним державний акт, що узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, сформульованими у постановах від 07 листопада 2018 року у справах № 488/5027/14 і № 488/6211/14.
Спірна земельна ділянка вибула з володіння держави в особі Миколаївської ОДА на підставі рішення Миколаївської міської ради, яка не мала повноважень на вилучення, зміну цільового призначення та передачу у власність цієї ділянки. Тому є підстави вважати, що така ділянка вибула з володіння власника поза його волею. Належним способом захисту його порушеного права власності буде звернення з віндикаційним позовом до кінцевого власника.
Для застосування приписів статті 388 ЦК України не є необхідним встановлення порушення прав власника спірного майна його кінцевим набувачем, як про це стверджує ОСОБА_2 у касаційній скарзі.
У спорі з декількома належними відповідачами, у яких немає солідарного обов`язку, один з них може заявити суду про застосування позовної давності тільки щодо тих вимог, які звернуті до нього, а не до інших відповідачів (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16). Тому суди не повинні були вирішувати питання про застосування позовної давності до вимог, заявлених до Миколаївської міської ради, а не до ОСОБА_2, про визнання незаконними і скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52 та про визнання недійсним державного акта.
Початок перебігу позовної давності у справі № 488/2807/17 слід обчислювати з моменту, коли саме позивач дізнався про порушення його прав та коли йому стало відомо про невідповідність рішення, що оскаржується, вимогам закону.
За відсутності в обласних державних адміністрацій контролюючих функцій щодо органів місцевого самоврядування Миколаївська ОДА не могла дізнатися про порушення її прав на спірну земельну ділянку до того, як про вказані порушення її повідомила прокуратура. В останньої з`явилася об`єктивна можливість дізнатися про порушення інтересів держави у зв`язку з прийняттям міською радою оскаржуваного рішення 05 серпня 2014 року. А з позовом прокурор звернувся 01 серпня 2017 року, тобто у межах позовної давності. Зазначене відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16.
Звертаючись із позовом, прокурор мотивував порушення інтересів держави та вказав орган, який неналежно здійснював функції у спірних правовідносинах, тобто підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у цій справі.
У серпні 2019 року до Великої Палати Верховного Суду надійшов від Миколаївської ОДА відзив на касаційну скаргу, який не був підписаний. Відзив обґрунтований тим, Миколаївська ОДА згідно з приписами частини п`ятої статті 122 ЗК України та статті 31 ЛК України є розпорядником спірної земельної ділянки. Об`єктивної можливості дізнатися про порушення законодавства під час прийняття рішення № 31/52 до виявлення цього факту органами прокуратури не мала. Належність спірної земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення та перебування їх на момент відчуження у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство" підтверджує планшет, який надало Українське державне проектне лісовпорядне виробниче об`єднання "Укрдержліспроект" із листом від 05 липня 2017 року № 402, а також інформація Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства від 15 лютого 2016 року № 138 і ДП "Миколаївське лісове господарство" від 15 лютого 2016 року № 43. Оскільки спірна земельна ділянка вибула з користування ДП "Миколаївське лісове господарство" поза волею належного розпорядника, є підстави для її витребування з володіння ОСОБА_2 .
Рух справи в суді касаційної інстанції
20 травня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував тим, що існує виключна правова проблема, а також є підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у пунктах 125.9, 125.10 і 126 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц та у постанові Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18.
Колегія суддів зазначила таке.
Вимога про позбавлення особи права власності шляхом витребування земельної ділянки та знесення розташованої на ній житлової нерухомості могла б відповідати критерію пропорційності за умови забезпечення повного відшкодування її вартості. Натомість апеляційний суд вирішив знести споруджені на спірній земельній ділянці об`єкти за рахунок ОСОБА_2, не вказавши про можливість відшкодування останній завданих їй збитків.
Ухвалюючи нове рішення в частині задоволення вимоги прокурора про витребування в ОСОБА_2 спірної земельної ділянки та про знесення за її рахунок розташованого на земельній ділянці житлового будинку з господарськими будівлями, спорудами і парканом, апеляційний суд не врахував принципу пропорційності втручання у правомірно набуте цим відповідачем право власності на житловий будинок. Задоволення позовних вимог у цій частині без встановлення порушень ОСОБА_2 порядку набуття права власності на спірну земельну ділянку та житловий будинок і без забезпечення відшкодування їх вартості покладатиме на неї надмірний індивідуальний тягар.
У постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 07 листопада 2018 року у справах № 488/5027/14-ц і № 488/6211/14-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц Велика Палата Верховного Суду, як і Верховний Суд у складі Касаційного цивільного суду, не вирішувала питання додержання принципу пропорційності втручання у право особи на мирне володіння майном за рішенням про витребування земельної ділянки у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості, можливості або неможливості такого втручання за певних обставин справи, порядку такого знесення та відновлення попереднього стану земельної ділянки (зокрема, за чий рахунок), а також визначення ефективних компенсаційних механізмів відшкодування збитків добросовісного набувача від таких заходів (зокрема, в частині компенсації вартості забудови земельної ділянки).
У справі № 488/2804/17 Корабельний районний суд міста Миколаєва та Миколаївський апеляційний суд, зробивши аналогічні висновки про задоволення позову керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської ОДА про визнання незаконними та скасування пунктів рішення Миколаївської міської ради щодо передання земельної ділянки лісогосподарського призначення у приватну власність, а також визнання недійсним відповідного державного акта у частині позовних вимог про витребування спірної земельної ділянки у добросовісного набувача у власність держави в особі Миколаївської ОДА та знесення розташованого на ній житлового будинку, зробили протилежні висновки щодо застосування норм матеріального права і дотримання принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном.
Наявність підстав для відступу від висновків щодо застосування норм матеріального права Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду мотивував так.
Потрібно відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, сформульованого у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18, про неможливість втручання у право особи на мирне володіння майном шляхом знесення об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці комунальної (державної) власності лісогосподарського призначення, вказавши, що таке втручання буде можливим у разі додержання принципу пропорційності, тобто залежно від установлених обставин справи, за яких майно набуто у власність, а також за умови визначення ефективного механізму повного відшкодування особі вартості такого майна.
Є підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у пунктах 125.9, 125.10, 126 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, у яких зазначено про можливість продовження реалізації власником (приватною особою) права користування відповідною земельною ділянкою за одночасного задоволення позовних вимог про повернення (у тому числі витребування у власника об`єкта нерухомого майна) у державну (комунальну) власність цієї ділянки, на якій розташований такий об`єкт нерухомого майна.
З урахуванням принципу єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованих на ній будинку, споруд (стаття 120 ЗК України та стаття 377 ЦК України) наведені у справі № 487/10128/14-ц висновки Великої Палати Верховного Суду є взаємовиключними з огляду на мету повернення земельної ділянки з особливим порядком використання, яка передусім і визначає додержанням принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном захист загальних інтересів контролю за використанням земельних ділянок зі спеціальним цільовим призначенням, зокрема щодо безпечного довкілля, непогіршення екологічної ситуації тощо. Наведеної мети повернення (витребування у власника об`єкта нерухомого майна) у державну (комунальну) власність земельних ділянок з особливим порядком їх використання можна досягнути виключно у спосіб відновлення стану такої земельної ділянки, який існував до порушення прав (частина третя статті 152 ЗК України).
17 червня 2020 року ухвалою Великої Палати Верховного Суду справу прийнято для продовження розгляду.
18 січня 2022 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково. Постанову Миколаївського апеляційного суду від 17 квітня 2019 року скасовано, а справу в частині, у якій прокурор оскаржив рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року в апеляційному порядку, передано на новий розгляд до Миколаївського апеляційного суду.
Постанова Великої Палати Верховного Суду мотивована тим, що прокурор у позовній заяві вказав, що, на його думку, порушення інтересів держави полягало в незаконному переданні спірної земельної ділянки приватній особі, внаслідок чого постраждали інтереси держави у сфері ефективного використання земельних та лісових ресурсів; обґрунтував необхідність захисту цих інтересів політикою держави щодо забезпечення охорони, відтворення та сталого використання зазначених ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства.
Отже, прокурор виконав вимоги процесуального закону: визначив, у чому, на його думку, полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган (Миколаївська ОДА), який хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідних заходів не вжив.
Вилучення для нелісогосподарських потреб і передання у власність спірної земельної ділянки державної власності, яка віднесена до земель лісогосподарського призначення та перебуває у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство", належало до повноважень саме Миколаївської ОДА. Тому необґрунтованим є довід касаційної скарги про те, що Миколаївська міська рада законно розпорядилася спірною земельною ділянкою. Таке розпорядження не було законним з огляду на законодавчі обмеження, які були та є доступними, чіткими і передбачуваними.
Щодо належного способу захисту права державної власності на спірну земельну ділянку Велика Палата Верховного Судузазначила, що держава, в інтересах якої прокурор звернувся до суду, не є володільцем спірної земельної ділянки, але як власник має право володіння нею (частина перша статті 317 ЦК України). Тому може просити про захист цього права шляхом витребування такої ділянки з володіння ОСОБА_2 . Статус володільця у держави буде відновлений у разі задоволення вимог у частині витребування на її користь спірної земельної ділянки та внесення до відповідного державного реєстру запису про право власності держави на цю ділянку. Після цього власник може ставити питання про захист прав від порушень, які не пов`язані з позбавленням його володіння спірною земельною ділянкою.
Тобто не можна розглядати як єдиний позов вимогу витребувати спірну земельну ділянку у ОСОБА_2 "шляхом знесення об`єкта нерухомості", оскільки у такій вимозі поєднані одночасно два способи захисту (віндикаційний і негаторний позови), спрямовані на усунення різних за змістом порушень права власності. Відновлення права володіння спірною земельною ділянкою здійснюється не шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості, а шляхом внесення запису (відомостей) про право власності держави на спірну земельну ділянку до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Натомість усунення володіючому власникові перешкод у користуванні та розпорядженні цією ділянкою може відбуватися, зокрема, шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості.
Разом з тим суд апеляційної інстанції не встановив, що власник в особі повноважного органу виявив волю на відчуження спірної земельної ділянки у приватну власність. Вважав, що спірна земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею, бо розпорядження про вилучення з постійного користування ДП "Миколаївське лісове господарство" земель зі складу урочища "Жовтневе" Миколаївська ОДА не видавала, а Миколаївська міська рада повноважень на розпорядження спірною земельною ділянкою не мала. Апеляційний суд, задовольняючи вимогу про витребування цієї ділянки, не оцінив висновок Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства № 608 від 27 березня 2008 року (т. 1, а. с. 76), висновок Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Миколаївській області № 01-04/6763-05 2008 року (т. 1, а. с. 77), а також те, чи існують відносини та якого характеру між указаними організаціями і Миколаївською ОДА як розпорядником спірної земельної ділянки. Це є підставою для нового розгляду справи в апеляційному суді. Залежно від такої оцінки, враховуючи інші досліджені докази, суд має визначити, чи вибула спірна земельна ділянка з володіння держави в особі належного органу поза її волею.
Щодо доводів касаційної скарги про застосування позовної давності Велика Палата Верховного Суду виснувала, що для вирішення питання про дотримання строку звернення до суду за захистом прав суд має встановити, коли прокурор довідався чи міг довідатися про порушення інтересів держави.
Звернула увагу, що прокурор заявив три позовні вимоги: про визнання незаконними та скасування пунктів 35 і 35.1 рішення № 31/52; про визнання недійсним державного акта, виданого ОСОБА_1 ; про витребування земельної ділянки з незаконного володіння ОСОБА_2 шляхом знесення спорудженого об`єкта нерухомості. Отже, перша вимога звернута до Миколаївської міської ради, яка прийняла оскаржуване рішення, та до ОСОБА_1, якої це рішення стосувалося, друга вимога - до ОСОБА_1, а третя - до ОСОБА_2 .
Миколаївська міська рада та ОСОБА_1 про сплив позовної давності щодо звернутих до них вимог не заявили. Миколаївська міська рада визнала позов. Натомість ОСОБА_2 заявила у суді першої інстанції про сплив позовної давності за всіма вимогами. Оскільки за вимогами про визнання незаконними та скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52 і про визнання недійсним виданого ОСОБА_1 державного акта ОСОБА_2 не є стороною спору з державою, суди попередніх інстанцій не мали підстав за заявою останньої вирішувати питання про сплив позовної давності щодо зазначених двох вимог. Її аргумент про застосування позовної давності до вимоги про витребування спірної земельної ділянки суд має розглянути у випадку, якщо вважатиме, що таку вимогу слід задовольнити.
Витребування спірної земельної ділянки лісогосподарського призначення, протиправно, як установив суд першої інстанції, відчуженої фізичній особі органом місцевого самоврядування, переслідує легітимну мету контролю за використанням цього майна відповідно до загальних інтересів у тому, щоб таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим правовим режимом відповідної земельної ділянки.
Для дотримання вимоги пропорційності витребування спірної земельної ділянки легітимній меті застосування такого обмеження права на мирне володіння майном під час нового розгляду справи апеляційний суд має, зокрема, звернути увагу на те, чи ОСОБА_2 на момент придбання спірної земельної ділянки була або могла бути обізнаною з її фактичним місцезнаходженням, природними властивостями, доступною для ознайомлення документацією тощо.
Підстав для відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, а також від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладеного у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18, Велика Палата Верховного Суду не знайшла.
З рішенням суду першої інстанції в частині задоволення вимог про визнання незаконними та скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52 і про визнання недійсним державного акта всі учасники справи погодилися, в апеляційному порядку не оскаржували. Тому в цій частині касаційний перегляд рішення суду першої інстанції неможливий. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 січня 2023 року закрила касаційне провадження щодо оскарження ОСОБА_2 рішення суду першої інстанції про задоволення зазначених позовних вимог.
Не погоджуємося з такими висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку. Вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду при передачі справи на новий розгляд фактично зробила висновки з усіх позовних вимог, однак не ухвалила рішення по суті.
Щодо підстав звернення прокурора до суду
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до частини другої статті 3 ЦПК України (тут і далі - у редакції, чинній на момент подання позову) у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
Статтею 45 ЦПК України було визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 45 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення в цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 45 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічнимобвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувативерховенство права.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно зі статтею 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).
ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
Згідно із частиною другою статті 45 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 цього Кодексу.
Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.