ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18 (провадження № 14-31цс22)
за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру) до ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 про примусове припинення права власності на земельні ділянки
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року у складі колегії суддів Тищук Н. О., Кушнірової Т. Б., Лівінського І. В.
Зазначена справа передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми щодо можливості припинення права власності на земельну ділянку з підстави її використання не за цільовим призначенням за пунктом "а" частини першої статті 143 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України), тоді як у статті 140 названого Кодексу, у якій перелічено підстави припинення права власності на земельну ділянку, така підстава відсутня.
У вересні 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3, у якому просив примусово припинити права власності вказаних осіб на земельні ділянки з кадастровими номерами 4823381700:13:000:0090, 48233381700:13:000:0093, 482338170:13:000:0095 відповідно та скасувати свідоцтва про право власності відповідачів на ці земельні ділянки та зобов`язати повернути земельні ділянки у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі у власність.
В обґрунтування позовних вимог зазначав, що у 2014 році ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 отримали суміжні земельні ділянки площею по 2 га кожний для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення в межах Коларівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області (далі - Коларівська сільрада).
Указував, що у квітні 2016 року виявлено нецільове використання земельних ділянок, а саме видобуток на них піску. На земельних ділянках виявлено кар`єр глибиною близько 10 метрів на площі 0,7874 га, з яких на земельній ділянці ОСОБА_1 - 0,1330 га, ОСОБА_2 - 0,5921 га, ОСОБА_3 - 0,0623 га. Відповідно на земельній ділянці, зайнятій кар`єром, знято та перенесено родючий шар ґрунту. Факт нецільового використання спірних земельних ділянок встановлений прокуратурою при вивченні стану додержання вимог земельного законодавства та підтверджений протоколом огляду місця події від 07 грудня 2017 року й інформацією ГУ Держгеокадастру від 31 січня 2018 року. Інша частина землі, не зайнята кар`єром, засмічена, вкрита бур`яном та не містить слідів сільськогосподарського обробітку. Використання спірних земельних ділянок не за цільовим призначенням спричинило шкоду в розмірі 32 138,93 грн.
Оскільки відповідачі використовують надані їм у власність спірні земельні ділянки не за цільовим призначенням, їх право власності може бути припинено на підставі статті 378 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та пункту "а" частини першої статті 143 ЗК України.
15 жовтня 2020 року рішенням Жовтневого районного суду Миколаївської області в задоволенні позову відмовлено.
Скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою Жовтневого районного суду Миколаївської області від 26 вересня 2018 року та постановою Миколаївського апеляційного суду від 29 листопада 2018 року.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що наявність кримінального провадження згідно із частиною першою статті 240 та статтею 254 Кримінального кодексу України ні прямо, ні опосередковано не впливає на права суб`єкта владних повноважень, що реалізує державний контроль за використанням та охороною земель, зокрема здійснення ним визначених законом повноважень щодо встановлення факту нецільового використання земельних ділянок з подальшими діями, які пов`язані з припиненням виявлених таких порушень.
Суд зазначив, що протокол огляду місця події, яким зафіксовано процесуальну дію в межах кримінального провадження, не може підмінити офіційних документів (актів, приписів тощо) уповноваженого суб`єкта владних повноважень, що повинні містити опис виявленого порушення земельного законодавства. При цьому суд указав, що нездійснення вирощування сільськогосподарської продукції (як зазначено в листі ГУ Держгеокадастру від 31 січня 2018 року № 10-14-0.165-904/2-18) та наявність на спірних земельних ділянках транспортних засобів й обладнання (що зафіксовано в протоколі огляду місця події) не є беззаперечним підтвердженням факту нецільового використання спірних земельних ділянок.
Крім цього, твердження прокурора, що на спірних земельних ділянках ведеться видобуток піску, не підтверджене належними і допустимими доказами, оскільки для визначення типу ґрунту, його морфологічних ознак необхідні спеціальні знання в галузі ґрунтознавства, а матеріали справи не містять будь-яких висновків спеціалістів, експертів у галузі ґрунтознавства, у тому числі піщаних ґрунтів, чи інших доказів наявності в межах території спірних земельних ділянок корисних копалин державного чи місцевого значення та здійснення їх видобутку. Повідомлення Вітовської районної адміністрації Миколаївської області, Коларівської сільради про видобуток піску на спірних земельних ділянках без підтвердження належними і допустимими доказами є припущеннями.
Суд зазначив, що не може бути примусово припинено право власності на землю, оскільки ЗК України не містить такої підстави припинення саме права власності. Із цієї підстави може бути примусово припинено лише право користування земельною ділянкою.
Суд послався на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду України від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09.
19 січня 2021 року постановою Миколаївського апеляційного суду апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури задоволено.
Рішення Жовтневого районного суду Миколаївської області від 15 жовтня 2020 року скасовано.
Позов задоволено. Примусово припинено право власності ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0090), що належить йому на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 29988594, виданого 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області.
Скасовано свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 29988594, видане 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області ОСОБА_4 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради.
Зобов`язано ОСОБА_1 повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадаструземельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0090) у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність ОСОБА_4 .
Примусово припинено право власності ОСОБА_2 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0093), що належить їй на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 29995273, виданого 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області.
Скасовано свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 29995273, видане 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області ОСОБА_4 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради.
Зобов`язано ОСОБА_2 повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0093) у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність ОСОБА_4 .
Примусово припинено право власності ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0095), що належить їй на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 30025268, виданого 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області.
Скасовано свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 30025268, видане 25 листопада 2014 року реєстраційною службою Жовтневого районного управління юстиції у Миколаївській області ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради.
Зобов`язано ОСОБА_3 повернути у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Коларівської сільради (кадастровий номер 4823381700:13:000:0095) у стані, який існував до порушення прав, тобто на момент передачі її у власність ОСОБА_3 .
Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що спірні земельні ділянки використовувались відповідачами не за цільовим призначенням. Суд вважав, що оскільки є порушення вимог земельного законодавства в частині цільового використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, відсутня потреба доводити факт видобутку саме піску чи будь-якої іншої гірської породи.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно з пунктом "а" частини першої статті 143 ЗК України примусове припинення прав на земельну ділянку здійснюється у судовому порядку у разі використання земельної ділянки не за цільовим призначенням. При цьому назва статті не містить вказівки на конкретну форму власності. Будь-яких застережень із цього приводу в земельному законодавстві немає. Відтак поняття "право на земельну ділянку" включає в себе і право власності на земельну ділянку, тому суд першої інстанції помилкового виснував про те, що неможливо примусово припинити право власності на земельну ділянку у разі її нецільового використання, а можна припинити лише право користування нею.
Суд апеляційної інстанції врахував висновок Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду, викладений у постанові від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16.
Крім того, суд зазначив, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вказав, що втручання держави в право власності особи у спірних правовідносинах є виправданим, оскільки воно здійснюється з метою задоволення "суспільного", "публічного" інтересу, при визначенні якого державам надається право користуватися "значною свободою (полем) розсуду". Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. При цьому володіння відповідача земельною ділянкою з порушенням норм земельного законодавства у зв`язку з використанням її не за цільовим призначенням порушує інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, що погіршує стан родючості ґрунтів та фактично призводить до знищення сільськогосподарських угідь, що суперечить державній політиці у сфері охорони земель.
Оскільки відповідачі покладені на них земельним законодавством обов`язки не виконували, що фактично призвело до знищення сільськогосподарських угідь, чим завдано шкоди суспільним інтересам, тому апеляційний суд вважав, що є підстави для примусового припинення права власності на землю.
У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року, у якій, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції неправильно з`ясував фактичні обставини справи, від яких залежить правильне вирішення спору, оскільки йому та іншим відповідачам у справі належать на праві власності спірні земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства, а в матеріалах справи відсутні офіційні документи щодо факту нецільового використання зазначених земельних ділянок. Апеляційний суд помилково послався як на доказ на протокол огляду місця події від 07 грудня 2017 року, оскільки в ньому відсутні висновки або застереження щодо нецільового використання спірних земельних ділянок, тому зазначає, що суд першої інстанції зробив правильний висновок, що вказаний протокол огляду місця події, яким зафіксовано процесуальні дії в межах кримінального провадження, не може підмінити офіційних документів уповноваженого суб`єкта владних повноважень.
ОСОБА_1 вказав, що висновок апеляційного суду про примусове припинення права власності на спірні земельні ділянки є незаконним, оскільки ЗК України не передбачено примусового припинення права власності на земельні ділянки, адже норми ЗК України дають право на примусове припинення права користування земельною ділянкою у зв`язку з її нецільовим використанням. При цьому згідно з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в рішенні від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09, яку правильно застосував суд першої інстанції, зазначено, що порядок припинення права на землю регулюється главою 22 ЗК України, яка визначає вичерпний перелік підстав як для припинення права власності на земельну ділянку, так і для припинення права користування земельною ділянкою. Суд апеляційної інстанції вказану правову позицію проігнорував і застосував правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16-ц, провадження № 61-35160св18.
Таким чином, наявні дві рівнозначні, але взаємовиключні правові позиції. Тому відповідач вважав, що справу повинна розглянути Велика Палата Верховного Суду для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
Крім того, посилався на Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та прецедентну практику ЄСПЛ щодо безпідставного втручання у право власності.
14 лютого 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину п`яту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), якою передбачено, щосуд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Колегія суддів керувалася такими міркуваннями.
У постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2020 року у справі № 922/989/18 (провадження № 12-205гс19, пункт 101), від 05 листопада 2019 року у справі № 906/392/18 (провадження № 12-57гс19, пункт 7.28), у постанові Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 30 вересня 2020 року у справі № 6/88-Б-05 зазначено, що, вирішуючи спори про припинення права власності на земельну ділянку чи права користування нею, суди ураховують, що орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування має право прийняти рішення про це лише в порядку, з підстав і за умов, передбачених статтями 140-149 ЗК України.
Тобто у вказаних судових рішеннях Верховного Суду не розмежовано підстави й умови для примусового припинення права власності й права користування землею, пославшись, при різних підставах, на однакові норми земельного законодавства - статті 140-149 ЗК України. При цьому саме розмежування підстав та умов для примусового припинення права власності й права користування землею було причиною передачі справи на розгляд об`єднаної палати й запиту висновків Науково-консультативної ради при Верховному Суді.
Відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Право власності є найбільш фундаментальним речовим правом, яке створює основну юридичну передумову для нормального функціонування цивільного обороту. Тому закон спеціально регулює не тільки підстави набуття права власності, а й підстави його припинення, які визначено у статті 346 ЦК України.
Наведений у частині першій статті 346 ЦК України перелік підстав припинення права власності не є вичерпним, оскільки в частині другій цієї статті зазначено, що право власності може бути припинене також в інших випадках, встановлених законом.
Відповідно до статті 378 ЦК України право власності особи на земельну ділянку може бути припинене за рішенням суду у випадках, встановлених законом.
Згідно зі статтею 153 ЗК України власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законами України.
Порядок припинення права на землю регулюється главою 22 ЗК України, яка визначає вичерпний перелік підстав як для припинення права власності на земельну ділянку, так і для припинення права користування земельною ділянкою.
У статті 140 ЗК Україниперелічено підстави припинення права власності на земельну ділянку.
При цьому статтею 141 ЗК України, яка визначає підстави припинення права користування земельною ділянкою, у пункті "ґ" передбачено використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.
Відповідно до статті 143 ЗК України вирішуються питання про примусове припинення прав на земельну ділянку у судовому порядку.
Об`єднана палата вказала, що предметом спору в цій справі є примусове припинення права власності на землю, проте стаття 140 ЗК України не містить таких підстав, як використання земельної ділянки не за цільовим призначенням. Зазначені порушення відповідно до статті 141 ЗК України (пункт "ґ" частини першої) є підставами лише для припинення права користування земельною ділянкою, а фізичні особи в цій справі володіють спірною землею на підставі державного акта на право власності на землю.
Тобто використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та неусунення допущених порушень може бути підставою лише для примусового припинення права користування земельною ділянкою.
Натомість стаття 143 ЗК України, пункт "а" частини першої якої застосував апеляційний суд з посиланням на висновок Верховного Суду, передбачає лише умови, за яких право власності та/чи право користування земельними ділянками припиняється примусово в судовому порядку, а не порядок припинення права на землю.
Наведений висновок, застосований судом першої інстанції, викладено в рішенні Верховного Суду України від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09.
Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного цивільного суду зазначив, що ЗК України як такий, що містить спеціальні норми, чітко закріплює підстави та порядок припинення права власності та права користування на земельну ділянку.
Так, не кожна підстава, яка передбачена статтею 143 ЗК України, може бути застосована для припинення одночасно обох видів прав (припинення права власності та припинення права користування).
На переконання об`єднаної палати, тлумачення наведених норм права дає підстави дійти висновку, що стаття 143 ЗК України є загальною нормою, а стаття 140 ЗК України є спеціальною нормою.
При цьому право власності на земельну ділянку не може бути припинене на підставі пунктів "а" і "б" статті 143 ЗК України, оскільки закон не містить чіткої вказівки, що із цих підстав може бути припинено саме право власності, адже цій підставі присвячено статтю 140 ЗК України. По-друге, закон (стаття 143 ЗК України) не встановлює процедуру припинення права власності. А тому, оскільки згідно зі статтею 14 Конституції України право власності на землю гарантується, це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону і відповідно до статті 153 ЗК України, яка передбачає гарантії права власності на земельну ділянку, згідно з якою власник не може бути позбавлений права власності на земельну ділянку, крім випадків, передбачених цим Кодексом та іншими законами України, то підстав для задоволення позову прокурора немає.
Вважала, що справа містить виключну правову проблему й передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду буде забезпечувати розвиток права й формування єдиної правозастосовної практики.
14 грудня 2022 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Миколаївського апеляційного суду від 19 січня 2021 року змінено в мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови, а в іншій частині щодо вимог до ОСОБА_1 залишено без змін.
Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що встановлені законом обмеження зміни цільового призначення земельних ділянок однаково стосуються як її користувачів, так і власників, немає підстав вважати, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням зумовлює для її землекористувача припинення права користування, але не тягне таких наслідків для власника земельної ділянки. Інакше кажучи, негативний наслідок самовільного її використання не за цільовим призначенням, зокрема у вигляді припинення права, на якому особа володіє земельною ділянкою, стосується як користувача, так і власника за додержання критеріїв правомірного втручання у його право мирного володіння цим майном.
Велика Палата Верховного Суду вирішила відступити від висновку Верховного Суду України, викладеного в рішенні від 18 серпня 2010 року у справі № 6-21895св09, за змістом якого право власності на земельну ділянку може бути припинене лише з підстав, визначених у статті 140 ЗК України, а використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та неусунення допущених порушень може мати наслідком лише примусове припинення права користування земельною ділянкою.
Велика Палата Верховного Суду виснувала, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням може бути підставою для примусового припинення в судовому порядку як права власності, так і права користування нею.
Суд апеляційної інстанції, встановивши належність спірної земельної ділянки скаржника до земель сільськогосподарського призначення, а також факти використання її за іншим цільовим призначенням, ніж передбачене, правильно застосував приписи ЗК України щодо припинення права власності скаржника на відповідну ділянку.
Втручання у право власності відповідачів на спірні земельні ділянки є пропорційним легітимній меті втручання у право мирного володіння майном.
Не погоджуємося з висновками Великої Палати Верховного Суду, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.
У даній справі якраз і мало проявитися розуміння принципу верховенства права, а також розмежування законності та доцільності.
Позов про позбавлення права власності подано прокурором, тому суд за будь-яких умов зобов`язаний перевірити належність такого звернення, у зв`язку з тим, що право прокурора на звернення до суду у справах, не пов`язаних з кримінальною юстицією, обмежене.
Щодо підстав звернення прокурора до суду
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
Статтею 56 ЦПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 56 ЦПК України, в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 56 ЦПК України, можуть звернутися до суду з позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
Конституційний Суд України у Рішенні від 08 квітня 1999 року в справі № 1-1/99 за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказав, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладенообов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів РадиЄвропи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системоюкримінальної юстиції", прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданнізаступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальноїюстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічніінтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша). Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно зі статтю 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII).
ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
Згідно із частинами четвертою, п`ятою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
Відповідно до вимог абзаців першого і другого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
Таким чином, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Така правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
Велика Палата Верховного Суду конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
У справі, що переглядається, до суду з позовом про примусове припинення права власності відповідачів на належні їм земельні ділянки звернувся заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру.
Підставою подання позову прокурор зазначив, що ГУ Держгеокадастру на підставі статей 15-1, 122 ЗК України має право звернутися до суду за захистом порушеного права як власник та розпорядник земель сільськогосподарського призначення. Разом з тим вказаним органом не вжито заходів до усунення порушень відповідачами земельного законодавства та повернення спірних земельних ділянок (а. с. 12, т. 2).
Із матеріалів справи вбачається, що 17 вересня 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області звертався до ГУ Держгеокадарстру з повідомленням у порядку статті 23 Закону № 1697-VII у якому зазначив про право останнього звернутися до суду за захистом порушеного права як власника та розпорядника земель сільськогосподарського призначення, і у зв`язку з невчиненням таких дій, повідомлено про звернення з відповідним позовом до суду прокурора (а. с. 141-147, т. 2).
25 вересня 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 Миколаївської області звернулася до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадарстру (а. с. 4, т. 2).
Тобто між направленням повідомлення до ГУ Держгеокадастру 17 вересня 2018 року та зверненням з позовом до суду 25 вересня 2018 року минуло всього 8 днів, і суд мав визначити, чи набув прокурор повноважень на самостійне звернення з указаним позовом.
При цьому, прокурором не обґрунтовано нагальності звернення до суду з позовом, так само не було зазначено про невідкладний розгляд ГУ Держгеокадастром, якому фактично не було надано навіть 10 днів для вивчення матеріалів та прийняття рішення.
Згідно з абзацом четвертим статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон №963-IV; у редакції на час подання прокурором позову) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення; тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду з позовом) Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Пунктом 3 Положення встановлено, що одним з основних завдань Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері земельних відносин, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Крім того, Держгеокадастр здійснює моніторинг земельних відносин та проводить перевірки всіх суб`єктів на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства України.
Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (підпункт 25-1 пункту 4 Положення).
З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства і використанням земель усіх категорій і форм власності.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 17 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон № 3166-VI) основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно зі статтею 28 Закону № 3166-VI міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що перебачений Конституцією та законами України.