ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 березня 2023 року
м. Київ
справа № 560/4370/22
адміністративне провадження № К/990/31188/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №560/4370/22
за позовом Комунального некомерційного підприємства "Хмельницький обласний центр служби крові"
до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Хмельницька обласна рада
про визнання протиправною і скасування вимоги,
за касаційною скаргою Комунального некомерційного підприємства "Хмельницький обласний центр служби крові"
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2022 року (головуючий суддя: Смілянець Е.С., судді: Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2022 року Комунальне некомерційне підприємство "Хмельницький обласний центр служби крові" (далі також - "Підприємство", "КНП "ХОЦСК"") пред`явило позов до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Хмельницька обласна рада, в якому просило суд:
- визнати протиправною і скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року.
В обґрунтування позовних вимог Підприємство зазначило, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області провело ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2019 року до 31 грудня 2021 року, за наслідками якої склало Акт №13-17-04-06/3 від 27 січня 2022 року.
Указаним актом відповідач зафіксував ряд порушень, з якими КНП "ХОЦСК" не погодилось, у зв`язку із чим направило свої заперечення №38 від 3 лютого 2022 року. Проте, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області вирішило відмовити у прийнятті заперечень позивача.
Одночасно, 10 березня 2022 року позивач отримав вимогу про усунення виявлених в ході ревізії порушень законодавства №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року із зобов`язанням відшкодувати завдані виявленими протиправними діями збитки.
Позивач з указаною вимогою не погоджується, а тому звернувся до суду за захистом своїх порушених прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року позов задоволено частково:
- визнано протиправним зобов`язання Комунального некомерційного підприємства "Хмельницький обласний центр служби крові" забезпечення відшкодування шкоди на суми: 1) 178958,63 грн в порядку статей 130-135 Кодексу Законів про працю України (далі - "КЗпП України"); 2) 881873,20 грн в порядку статей 130-135 КЗпП України; 3) 22167532,98 грн, відповідно до норм 216-229 Господарського кодексу України (далі - "ГК України"), статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України (далі - "ЦК України"), яке викладено у листі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області за №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року "Про усунення виявлених порушень законодавства".
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Ця вимога є обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства. За її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Окружний суд зауважив, що законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання акту ревізії чи його висновків протиправними.
Тож, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач не довів законність оскаржуваної вимоги в частині зобов`язання позивача забезпечити відшкодування заподіяних збитків.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2022 року рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року скасовано й прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову Підприємства відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову повністю, апеляційний суд виходив з того, що суть спірного питання має бути предметом судового розгляду виключно у справі за позовом органу контролю до Підприємства щодо відшкодування завданих збитків. Звернення до суду з таким позовом є правом ревізійного органу, а не його обов`язком.
Тож, на переконання суду апеляційної інстанції звернення Підприємства з позовом про визнання протиправною і скасування вимоги є неналежним способом захисту права, адже доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.
Також суд апеляційної інстанції не погодився із висновками окружного суду щодо можливості скасування вимоги у частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У листопаді 2022 року КНП "ХОЦСК" подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2022 року.
Правова позиція скаржника зводиться до того, що контролюючий орган протиправно включив зобов`язання відшкодувати шкоду до змісту оспорюваної вимоги. Наполягає, що компенсація відповідної шкоди може здійснюватися лише у добровільному порядку або на підставі рішення суду.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
Так, позивач зауважує про неврахування апеляційним судом висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, та Верховного Суду, викладених у постановах від 2 липня 2019 року у справі №826/2525/15, від 7 лютого 2020 року у справі №803/634/17.
Верховний Суд ухвалою від 17 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
Учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не надали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області отримало 23 листопада 2022 року, Хмельницька обласна рада - 28 листопада 2022 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області провело ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства "Хмельницький обласний центр служби крові" за період з 1 вересня 2019 року до 31 грудня 2021 року, за результатами якої склало Акт ревізії №13-17-04-06/3 від 27 січня 2022 року, яким встановлено такі порушення:
1. Дотримання законодавства при здійсненні видатків на оплату праці працівників та нарахувань на заробітну плату.
Перевіркою правильності нарахування та виплати доплати працівникам Підприємства за вересень - грудень 2020 року, проведеним шляхом співставлення розрахунково-платіжних відомостей щодо нарахування працівникам доплати з тарифікаційним списком на 1 вересня 2020 року, табелями відпрацювання робочого часу, доданими до м/о №5, особовими рахунками, наказами про прийом, звільнення, переведення, відрядження працівників встановлено, що КНП "ХОЦСК" для лікаря-стажиста-терапевта ОСОБА_1 проведено нарахування та виплату доплати у розмірі 70 відсотків посадового окладу, визначеного за 14 тарифним розрядом Єдиної тарифної сітки, проте, відповідно до Переліку №2021 ця посада відноситься до фахівців, яким передбачено відповідно до Постанови №610 від 19 червня 2020 року здійснювати виплату доплати у розмірі 50 відсотків мінімальної заробітної плати, встановленої у статті 8 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".
В порушення пункту 1 вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 19 червня 2020 року №610 "Деякі питання оплати праці медичних та інших працівників закладів охорони здоров`я", КНП "ХОЦСК" зайво нараховано і виплачено доплату лікарю-стажисту-терапевту ОСОБА_1 в загальній сумі: 2967,65 грн та, відповідно, зайво нараховано і сплачено єдиного соціального внеску в сумі: 652,88 грн.
Відповідно до зазначеного, внаслідок допущеного порушення КПП "ХОЦСК" ХОР завдано матеріальної шкоди на загальну суму: 3620,53 грн.
Під час ревізії КНП "ХОЦСК" повернуло до бюджету кошти в сумі: 3620,53 грн.
Ревізією дотримання законодавства при визначенні посадових окладів працівникам КНП "ХОЦСК" за період 1 січня 2019 року до 30 вересня 2021 року встановлено недотримання вимог пункту 4 Додатку 4 до пункту 2.4.5 Умов оплати праці закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства охорони здоров`я України від 5 жовтня 2005 року №308/519 та пункту 5.4.4.1 розділу 5 "Оплата праці" Додатку 4 Колективного договору на 2018-2022 роки, в частині підвищення посадових окладів окремим працівникам лабораторії на 60%, у зв`язку зі шкідливими і важкими умовами праці, без врахування фактично відпрацьованого часу на проведення лабораторних досліджень крові та матеріалів, отриманих безпосередньо від хворих на СНІД та ВІЛ-інфекцію.
Невідповідність встановлено шляхом звіряння записів в журналах реєстрації лабораторних досліджень, журналах реєстрації протоколів з табелями обліку робочого часу працівників відділення.
На підставі поданих табелів Підприємством проведена виплата заробітної плати працівникам за невідпрацьований час по проведенню лабораторних досліджень, що є порушенням статті 94 КЗпП України із змінами та статті 1 Закону України "Про оплату праці" із змінами.
Всупереч вимогам пункту 4 Додатку 4 до пункту 2.4.5 наказу №308/5194, пункту 5.4.4.1 розділу 5 "Оплата праці" та Додатку №4 до Колективного договору на 2018-2022 роки працівникам КНП "ХОЦСК" ХОР зайво нараховано і виплачено заробітню плату, внаслідок проведення підвищення посадових окладів в розмірі 60%, без врахування фактично відпрацьованого часу на проведення лабораторних досліджень крові та матеріалів, отриманих безпосередньо від хворих на СНІД та ВІЛ-інфекцію за період з 1 січня 2019 року до 30 вересня 2021 року на загальну суму: 178 958,63 грн, в тому числі заробітна плата становить: 146 300, 18 грн, нарахування на заробітну плату (ЄСВ) - 32 658, 45 грн.
Внаслідок допущеного порушення КНП "ХОЦСК" ХОР завдано матеріальної шкоди на загальну суму: 178 958,63 грн.
Вибірковою ревізією дотримання законодавства при встановленні, нарахуванні та виплаті працівникам посадових окладів і тарифних ставок за період з 1 листопада 2019 року до 31 грудня 2021 року встановлено наступне.
Умовами пункту 5.1.2 розділу 5 "Оплата праці" Колективного договору на 2018-2022 роки КНП "ХОЦСК" ХОР передбачено оплату праці здійснювати на підставі законів і інших нормативно-правових актів України, генеральної, регіональної і галузевої угод, колективного договору з дотриманням гарантій, встановлених чинним законодавством.
До того ж, умовами пункту 5.1.2 розділу 5 "Оплата праці" Колективного договору на 2018-2022 роки передбачено, що розмір посадових окладів (ставок), їх підвищення, доплати надбавки працівникам встановлювати у порядку, визначеному наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства охорони здоров`я України від 5 жовтня 2005 року №308/519 "Про впорядкування умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення".
Ревізією встановлено, що між Хмельницькою обласною радою та фізичною особою укладено Контракт від 20 серпня 2015 року №547, зі змінами внесеними додатковою угодою №1 від 6 листопада 2019 року та №2 від 1 квітня 2020 року, а також Контракт №669 від 29 вересня 2020 року.
Після перетворення комунального закладу охорони здоров`я "Хмельницька обласна станція переливання крові" в Комунальне некомерційне підприємство "Хмельницький обласний центр служби крові" з 1 листопада 2019 року в Контрактах, із змінами та в Колективному договорі на 2018-2022 роки не передбачено встановлення посадових окладів заступникам та головному бухгалтеру у процентному відношенні до посади керівника підприємства, що діє по Контракту.
Відповідно до зазначеного, перевіркою встановлено недотримання вимог пункту 2.2.1 Умов №308/519 в частині визначення посадових окладів керівним працівникам Підприємства (заступникам директора та головному бухгалтеру) у розмірі нижчому на 5-10% від посадового окладу керівника, визначеного умовами Контракту (із змінами).
Також, в наказі по Підприємству від 18 листопада 2019 року №117-к (пункт 2.1) зазначено, що з 1 січня 2020 року проводити розрахунок посадових окладів згідно Наказу МОЗ №308/519 - заступнику директора на 5%, а головному бухгалтеру на 10% нижче від посадового окладу директора з внесенням змін в штатний розпис.
Ревізією встановлено, що керівним працівникам підприємства з 4 грудня 2019 року, з 1 січня 2020 року, з 1 квітня 2020 року, з 1 вересня 2020 року, з 1 жовтня 2020 року, з 1 січня 2021 року, з 1 грудня 2021 року, зокрема заступникам директора фактично нараховано посадовий оклад на 5% нижче окладу директора підприємства та головному бухгалтеру нараховано на 10% нижче схемного посадового окладу директора, виходячи з посадового окладу керівника, установленого умовами Контракту (з врахуванням коефіцієнту підвищення заробітної плати працівникам бюджетної сфери).
Відповідно до наведеного, внаслідок недотримання вимог пункту 5.1.2 розділу 5 "Оплата праці" Колективного договору на 2018-2022 роки, вимог пункту 2.2.1 наказу МОЗ №308/519, наказу по підприємству 18 листопада 2019 року №117-к, в частині збільшення розмірів посадових окладів керівних працівників, в періоді з 1 листопада 2019 року до 31 грудня 2021 року зайві витрати по заробітній платі 3-м керівникам Підприємства склали в загальній сумі: 767 290,15 грн (в тому числі у 2019 році у сумі: 15 452,52 грн, у 2020 році у сумі: 280 291,50 грн, за січень-грудень 2021 року - 471 546,13 грн) та, відповідно, нарахування на заробітну плату (ЄСВ) склали в загальній сумі: 114 583,05 грн (в тому числі у 2019 році у сумі: 1 298,01 грн, у 2020 році у сумі: 41 675,20 грн, за січень-грудень 2021 року у сумі: 71 609,84 грн).
Відповідно до зазначеного, загальна сума зайво проведених витрат на заробітну плату з нарахуваннями складає: 881873,20 грн, чим завдано КНП "ХОЦСК" ХОР матеріальної шкоди на вказану суму.
2. Дотримання норм чинного законодавства при здійсненні реалізації компонентів крові.
Ревізією встановлено, що у період з 1 січня 2019 року до 31 грудня 2021 року на виконання умов договорів, укладених з ТОВ "Біофарма Плазма", та відповідно до видаткових накладних КНП "ХОЦСК" проведено реалізацію компонентів крові в кількості 5 885,83 л на загальну суму: 4 527 057,72 грн (в тому числі у 2019 році в кількості 2 704,13 л на суму: 1 784 624,52 грн, у 2020 році в кількості 1 741,9 л на суму: 1 382 928,60 грн, у 2021 році в кількості 1 439,8 л на суму: 1 359 504,60 грн).
Ревізією встановлено, що у КНП "ХОЦСК" розроблені розрахунки вартості компонентів крові, зокрема:
- розрахунок вартості компонентів крові на 2019 рік (за даними 2018 року), що виробляються в КЗОЗ "ХОСПК", виконавці якого головний бухгалтер Черкаська Л.М. та економіст Семенюк О.В., згідно якого вартість 1 л плазми свіжозамороженої складає: 5462,0 грн (без ПДВ) 5462x20%=6554,4 (з 20 травня 2019 року платник податку на додану вартість). Розрахунок затверджений головним лікарем Столярем Я.В., який діяв у 2019 році та до вересня 2020 року;
- розрахунок компонентів крові (без періоду, дати), що виробляються в КНП "ХОЦСК", виконавці якого бухгалтер Черкаська Л.М. та економіст Семенюк О.В., вартість 1 л плазми свіжозамороженої складає: 5700,0 грн (без ПДВ) 5700,0х20%=6840,0 (з ПДВ). Розрахунок затверджений директором Левицьким В.М., який діяв з вересня 2020 року та протягом 2021 року.
Виходячи із затвердженої вартості компонентів крові, яка діяла у КНП "ХОЦСК" у 2019-2021 роках, проведеним розрахунком понесених витрат та повноти надходження коштів від реалізації компонентів крові (плазми) для ТОВ "Біофарма Плазма" та ТОВ "Лакс Системи Європи" встановлено, що витрати КНП "ХОЦСК" у 2019-2021 роках на виробництво плазми, яка реалізована для ТОВ "Біофарма Плазма" та ТОВ "Лакс Системи Європи" відповідно до затвердженої вартості компонентів крові становлять: 42 471 573,96 грн (в тому числі у 2019 році в сумі: 16 005 233,06 грн ((1166,84*5462,0)+(4065*5462,0)+(1130,79*6554,4)), у 2020 році в сумі: 16 618 108,9 грн ((751,58*5654,4)+(1741,9*6840)+(4,45*1200), у 2021 році в сумі: 9 848 232,00 грн (1439,8*6840)).
Проведеним порівнянням понесених витрат на виготовлення плазми КНП "ХОЦСК" у 2019-2021 роках відповідно до затвердженої вартості компонентів крові та сумою отриманих коштів від реалізації плазми для ТОВ "Біофарма Плазма" та ТОВ "Лакс Системи Європи" встановлено, що КНП "ХОЦСК" здійснено реалізацію плазми нижче затвердженої вартості компонентів крові на загальну суму: 37 370 981,75 грн (в тому числі у 2019 році на суму: 14 220 608,54 грн (16 005 223,06 - 1 784 624,52), у 2020 році на суму: 14 661 645,81 грн (16 618 108,9 - 573 534,48 - 1 382 928,60), у 2021 році на суму: 8 488 727,40 грн (9 848 232,0 - 1 359 504,6)).
Під час ревізії встановлено, що КНП "Хмельницький обласний центр служби крові" у 2019-2021 роках згідно даних бухгалтерського обліку у собівартість продукції не включав понесені виграти всіх підрозділів на виготовлення компонентів крові, що призвело до викривлення бухгалтерської звітності, чим порушено частину першу статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та пункти 2.14, 2.15 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року №88.
Ревізією встановлено, що витрати КНП "ХОЦСК" у 2019-2021 роках на виробництво плазми реалізованої для ТОВ "Біофарма Плазма" та ТОВ "Лакс Системи Європи" відповідно, до проведених розрахунків собівартості реалізації плазми згідно даних перерахунку собівартості компонентів крові, який проведено відповідно до наказу від 19 січня 2022 року №26 становлять: 27 268 125,18 грн (в тому числі у 2019 році: 9 712 351,67 грн ((1573,34 * 3314,47) + (1130,79 * 3977,36)), у 2020 році: 10 305 816,1 грн ((2493,48 * 4130,69) +(4,45 * 1200)), у 2021 році: 7 249 957,40 грн (1439,8 * 5035,39)).
Проведеним порівнянням понесених витрат на виготовлення плазми КНП "ХОЦСК" у 2019-2021 роках відповідно до проведених розрахунків собівартості реалізації плазми та сумою отриманих коштів від реалізації плазми для ТОВ "Біофарма Плазма" та ТОВ "Лакс Системи Європи" встановлено, що КНП "ХОЦСК" здійснено реалізацію плазми нижче собівартості на загальну суму: 22 167 532, 98 грн (27 268 125,18 - (4 527 057,72+568 269,64) (в тому числі у 2019 році: 7 927 727,15 грн, у 2020 році: 8 349 353,03 грн, у 2021 році: 5 890 452,80 грн), чим завдано Підприємству матеріальної шкоди.
Отже, у період з 1 вересня 2019 року до 31 грудня 2021 року, в порушення вимог пункту 6 Порядку переробки і зберігання донорської крові та її компонентів, реалізація їх і виготовлення з них препаратів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 1998 року №920, КНП "ХОЦСК" здійснено реалізацію компонентів та препаратів, виготовлених з донорської крові за вартістю, яка нижча собівартості, чим завдано матеріальної шкоди Підприємству на загальну суму: 22 167 532,98.
Позивач не погодився з Актом, про що надіслав відповідачу заперечення від 3 лютого 2022 року №38.
За результатами розгляду заперечення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області складені висновки за №13-17-04-06/3 від 27 січня 2022 року, які були затверджені заступником начальника управління - начальником відділу контролю за місцевими бюджетами 22 лютого 2022 року, згідно яких відмовлено у прийнятті заперечень до Акту.
Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області у листі "Про усунення виявлених порушень" №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року констатовано про проведення перевірки, складання Акту та пред`явлення вимоги про усунення виявлених порушень законодавства, зокрема:
1. Забезпечити відшкодування шкоди на загальну суму: 178 958, 63 грн, заподіяної внаслідок зайвого нарахування та виплати бюджетних коштів працівникам підприємства лабораторії станції переливання крові, з врахуванням норм визначених статтями 130-136 КЗпП України, скоригувати суму зайво сплаченого єдиного соціального внеску по Звіту про суми нарахованої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення, допомоги, надбавки, компенсації застрахованих осіб та суми нарахованого єдиного соціального внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.
2. Забезпечити відшкодування шкоди на загальну суму: 881 873,20 грн, заподіяної внаслідок зайвого нарахування та виплати бюджетних коштів трьом працівникам підприємства (заступникам та головному бухгалтеру), з врахуванням норм визначених статтями 130-136 КЗпП України, скоригувати суму зайво сплаченого єдиного соціального внеску по Звіту про суми нарахованої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення, допомоги, надбавки, компенсації) застрахованих осіб та суми нарахованого єдиного соціального внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.