ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2023 року
м. Київ
справа № 580/7962/21
адміністративне провадження № К/990/28083/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року ( суддя: Руденко А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року (судді: Ганечко О.М., Кузьменко В.В., Василенко Я.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до суду з адміністративним позовом до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації (далі - відповідач), в якій просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 06 вересня 2021 року № 128-ос "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити позивачку на посаді начальника управління фінансового, правового та господарського забезпечення Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації з 07 вересня 2021 року;
- стягнути з відповідача середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 07 вересня 2021 року до дня ухвалення рішення про поновлення на роботі;
- стягнути з відповідача в рахунок погашення моральної шкоди середньомісячну заробітну плату.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивачка вказувала на протиправність звільнення, посилаючись на порушення частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу", оскільки їй не було запропоновано іншу рівнозначну посаду державної служби за наявності відповідних вакантних посад за період з 19 квітня 2021 року (дати попередження про звільнення) по 06 вересня 2021 року (дату звільнення) та звільнено без урахування переважного права на залишення на роботі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, судами попередніх інстанцій досліджено та проаналізовано, що посади начальника відділу проектно-кошторисної роботи управління технічного забезпечення та проектно-кошторисної роботи та начальника відділу технічного нагляду управління технічного забезпечення та проектно-кошторисної роботи не відносяться до посад державної служби, тому і не могли були запропоновані позивачці. Щодо посади першого заступника директора Департаменту будівництва Черкаської ОДА, згідно переліку посад державної служби, що прирівнюється до відповідних категорій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 посади заступників керівників самостійних структурних підрозділів державних органів відносяться до підкатегорії "Б2", а посади керівників підрозділів у складі самостійних структурних підрозділів державних органів відносяться до підкатегорії "Б3", а тому, посада першого заступника керівника є вищою посадою, ніж посада, яку обіймала позивачка, тому, і не могла бути їй запропонована.
Щодо посад начальника відділу управління персоналом та правового забезпечення, заступника начальника відділу управління персоналом та правового забезпечення, начальника відділу розвитку дорожньої інфраструктури управління капітального будівництва, суди зазначили, що вказані посади відносяться до підкатегорії "Б3" тому є рівнозначними у розумінні положень пункту 6 частини 1 статті 2 Закону № 889-VІІІ, як рівнозначні посади державної служби. Водночас згідно з пунктами 1.2, 1.3 розділу ІІІ Положення про відділ управління персоналом і правового забезпечення, затвердженим наказом відповідача від 14 квітня 2021 року № 50/1-ос начальник відділу та його заступник повинні мати ступінь вищої юридичної освіти не нижче магістра.
Суди попередніх інстанції зазначили, що згідно з пунктом 1 розділу Положення про відділ розвитку дорожньої інфраструктури управління капітального будівництва, затвердженого наказом відповідача від 14 квітня 2021 року № 50/1-ос, начальник відділу повинен мати досвід роботи у сфері дорожньої галузі. Проте позивачка не має вищої юридичної освіти та не має досвіду роботи у дорожній галузі, отже і не має відповідної кваліфікації для зайняття посад.
Щодо посади головного бухгалтера та заступника головного бухгалтера, суди попередніх інстанцій зазначили, що як вбачається з трудової книжки позивачки, на вказаних посадах позивачка не перебувала, отже, відповідної кваліфікації не має, тому у силу приписів частини 3 статті 87 Закону № 889-VІІІ вказана посада не могла бути запропонована позивачці.
Тому суди попередніх інстанцій зазначили, що запропонована позивачці вакантна посада державної служби нижчого рівня (головний спеціаліст відділу) відповідала вимогам статті 87 Закону № 889, адже наявні у Департаменті вакансії, на момент звільнення позивачки, не відповідали або ж рівню (категорії, підкатегорії) посади позивачки, або позивачка за освітніми/кваліфікаційними характеристиками не могла бути призначена на такі посади, оскільки остання відмовилась від її зайняття.
При цьому суди попередніх інстанцій відхилили твердження позивачки щодо переважного права на залишення на роботі, посилаючись на те, що ОСОБА_1 не доведено, що її професійні навички та характеристики, які відповідали/давали змогу зайняти одну з вакантних посад у відповідача. При врахуванні переважного права суб`єкт призначення, керівник державної служби зважав на наявність відповідної освіти, компетентність, вивчення особової справи.
Також суди зазначили, що протягом 2021 року позивачка відпрацювала фактично 26 днів, весь інший період перебувала у відпустках та на лікарняних листках (з січня 2021 року по 06 вересня 2021 року, день звільнення, загальна тривалість лікарняних складала 163 дні).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позивачка вказує, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не враховані висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 10 серпня 2021 року у справі № 1940/1241/18; від 19 листопада 2020 року у справі № 400/262/19; від 31 березня 2020 року у справі № 160/8046/18; від 09 грудня 2019 року у справі № 826/22842/15.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на правомірність прийнятих рішень судами попередніх інстанцій та відсутність підстав для їх скасування.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 листопада 2022 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.), відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду 16 березня 2023 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Згідно з наказом Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 07 лютого 2020 року № 75-ос позивачка призначена на посаду начальника відділу забезпечення діяльності, має 6 ранг державного службовця, підкатегорія "Б3"
Згідно з наказом Департаменту будівництва Черкаської ОДА від 16 грудня 2020 року № 453-ос, позивачка з 18 грудня 2020 року переведена на посаду начальника управління фінансового, правового та господарського забезпечення.
Наказом відповідача від 14 січня 2021 року № 9/1-ос затверджено Положення про управління фінансового, правового та господарського забезпечення Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації, відповідно до пункту 1 якого управління є структурним підрозділом Департаменту і до його складу входять відділи відповідно до затверджених головою облдержадміністрації структури та штатного розпису Департаменту.
Згідно з Положенням, начальник управління виконує посадові обов`язки згідно з посадовою інструкцією державного службовця категорії "Б".
Штатним розписом Департаменту будівництва Черкаської ОДА, затвердженим 18 січня 2021 року і введеним в дію з 01 січня 2021 року, передбачено 59 штатних одиниць. Зокрема, штатним розписом Департаменту будівництва Черкаської ОДА з 01 січня 2021 року передбачено управління фінансового, правового та господарського забезпечення у складі: начальник управління 1 штатна одиниця, відділ бухгалтерського обліку та звітності 7 штатних одиниць, відділ управління персоналом та організаційно-господарської роботи 8 штатних одиниць, відділ правового забезпечення та договірної роботи 4 штатних одиниці, всього 20 штатних одиниць.
Водночас, розпорядженням голови Черкаської ОДА від 26 березня 2021 року № 136 внесені зміни до розпорядження від 02 листопада 2015 року № 553 "Про структуру обласної державної адміністрації". Зокрема, у Додатку 1 зазначена штатна кількість одиниць 50.
Наказом відповідача від 31 березня 2021 року № 41-ос, з 01 квітня 2021 року уведено в дію зміни до структури та штатного розпису Департаменту, а саме, з 01 квітня 2021 року штатним розписом відповідача передбачено 50 штатних одиниць, структура Департаменту складається з керівництва, Управлінь (до складу яких входять самостійні структурні підрозділи (відділи), та окремі структурні підрозділи (відділи): управління капітального будівництва, управління технічного забезпечення та проектно-кошторисної роботи, відділ містобудівної діяльності та містобудівного кадастру, відділ бухгалтерського обліку та звітності 7 штатних одиниць, відділ управління персоналом та правового забезпечення 7 штатних одиниць, відділ матеріально-технічного та господарського забезпечення 5 штатних одиниць.
З 01 квітня 2021 року структурою та штатним розписом відповідача управління фінансового, правового та господарського забезпечення, як структурний підрозділ та посада начальника Управління скорочені.
Згідно з листом директора департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 17 вересня 2021 року № 1497/02.03-09 на дату попередження позивачки про наступне звільнення були наявні такі вакантні посади державної служби: 1.Перший заступник директора Департаменту. 2.Головний спеціаліст відділу містобудівної діяльності та містобудівного кадастру. 3.Головний спеціаліст відділу бухгалтерського обліку та звітності. 4.Начальник відділу управління персоналом та правового забезпечення. 5.Заступник начальника відділу управління персоналом та правового забезпечення. 6.Головний спеціаліст-юрисконсульт відділу управління персоналом та правового забезпечення. 7.Начальник відділу розвитку дорожньої інфраструктури управління капітального будівництва. 8.Начальник відділу проектно-кошторисної роботи управління технічного забезпечення та проектно-кошторисної роботи. 9.Начальник відділу технічного нагляду управління технічного забезпечення та проектно-кошторисної роботи.
Письмовим попередженням від 19 квітня 2021 року № 602/02.02.-1613 позивачка письмово попереджена про наступне звільнення з посади начальника Управління та їй була запропонована посада головного спеціаліста відділу бухгалтерського обліку та звітності, від якої вона відмовилась.
У зв`язку з відмовою від запропонованої посади, наказом відповідача від 06 вересня 2021 року № 128-ос позивачка звільнена з посади начальника управління фінансового, правового та господарського забезпечення на підставі пункту першого частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку із скороченням посади державної служби.
Не погоджуючись з наказом про звільнення, вважаючи його протиправним та таким, що підлягає скасуванню, з поновленням на посаді та стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу, позивачка звернулась з позовом до суду.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Порядок проходження державної служби та підстави для її припинення врегульовано Законом України "Про державну службу" № 889-VIII від 10 грудня 2015 року (із змінами).
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону України "Про державну службу" державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону).
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Відповідно до частини 3 статті 87 Закону України "Про державну службу" (в редакції Закону України № 1285-ІХ від 23 лютого 2021 року "Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби", який набрав чинності 06 березня 2021 року) суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 11 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду (частина 3 статті 87 Закону України "Про державну службу").
Відповідно до частини 1 статті 6 Закону України "Про державну службу" посади державної служби в державних органах поділяються на категорії та підкатегорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень, змісту роботи та її впливу на прийняття кінцевого рішення, ступеня посадової відповідальності, необхідного рівня кваліфікації та професійних компетентностей державних службовців.
За визначенням у пункті 6 частини 1 статті 2 Закону України "Про державну службу" рівнозначна посада - це посада державної служби, що належить до однієї підкатегорії посад державної служби з урахуванням рівнів державних органів.
Отже, при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю іншої рівнозначної посади державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей із врахуванням переважного права на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю, є обов`язком суб`єкта призначення або керівника державної служби.
При цьому, як виняток, суб`єктом призначення або керівником державної служби проводиться пропонування нижчої посади державної служби.
Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України "Про державну службу" правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом (частини 2 та 3 статті 5 Закону України "Про державну службу").
Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначає Кодекс законів про працю України.
Відповідно до частини 1 статті 3 КЗпП України законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Згідно пункту 1 частини 1, частині 2 статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані роботодавцем лише у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників; звільнення з підстав, зазначених у пункті першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Статтею 42 КЗпП України передбачено, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.
При рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається: 1) сімейним - при наявності двох і більше утриманців; 2) особам, в сім`ї яких немає інших працівників з самостійним заробітком; 3) працівникам з тривалим безперервним стажем роботи на даному підприємстві, в установі, організації; 4) працівникам, які навчаються у вищих і середніх спеціальних учбових закладах без відриву від виробництва; 5) учасникам бойових дій, постраждалим учасникам Революції Гідності, особам з інвалідністю внаслідок війни та членам сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членам сімей загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України, а також особам, реабілітованим відповідно до Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років", із числа тих, яких було піддано репресіям у формі (формах) позбавлення волі (ув`язнення) або обмеження волі чи примусового безпідставного поміщення здорової людини до психіатричного закладу за рішенням позасудового або іншого репресивного органу; 6) авторам винаходів, корисних моделей, промислових зразків і раціоналізаторських пропозицій; 7) працівникам, які дістали на цьому підприємстві, в установі, організації трудове каліцтво або професійне захворювання; 8) особам з числа депортованих з України, протягом п`яти років з часу повернення на постійне місце проживання до України; 9) працівникам з числа колишніх військовослужбовців строкової служби, військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, військової служби за призовом осіб із числа резервістів в особливий період, військової служби за призовом осіб офіцерського складу та осіб, які проходили альтернативну (невійськову) службу, - протягом двох років з дня звільнення їх зі служби; 10) працівникам, яким залишилося менше трьох років до настання пенсійного віку, при досягненні якого особа має право на отримання пенсійних виплат.
Перевага в залишенні на роботі може надаватися й іншим категоріям працівників, якщо це передбачено законодавством України.
Отже, при звільненні державних службовців у зв`язку з припиненням державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" (в редакції Закону № 1285-ІХ від 23 лютого 2021 року, тобто на час виникнення спірних правовідносин) застосовуються положення статті 42 КЗпП України, відповідно до якої переважне право на залишення на роботі при вивільненні працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці надається саме працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.
Верховний Суд у постанові від 10 серпня 2021 року у справі № 1940/1241/18, аналізуючи норми статті 42 КЗпП України зауважив, що визначальним критерієм для визначення наявності переважного права на залишенні на роботі при скороченні чисельності штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці є саме рівень кваліфікації працівника та продуктивність праці.
Тому при вирішенні питання про звільнення працівника роботодавець зобов`язаний перевірити наявність у працівників, посади яких скорочуються, більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці.
Для такої перевірки повинні досліджуватись документи та інші відомості про освіту і присвоєння кваліфікаційних розрядів (класів, категорій, рангів), про підвищення кваліфікації, про навчання без відриву від виробництва, про винаходи і раціоналізаторські пропозиції, авторами яких є відповідні працівники, про тимчасове виконання обов`язків більш кваліфікованих працівників, про досвід трудової діяльності, про виконання норм виробітку (продуктивність праці), про розширення зони обслуговування, про збільшення обсягу виконуваної роботи, про суміщення професій тощо. Однією з істотних ознак більш високої продуктивності праці є дисциплінованість працівника. Тому при застосуванні положень статті 42 КЗпП України щодо переважного права на залишення на роботі слід враховувати, в тому числі і наявність дисциплінарного стягнення.
Продуктивність праці і кваліфікація працівника повинні оцінюватися окремо, але в кінцевому підсумку роботодавець повинен визначити працівників, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці за сукупністю цих двох показників. При відсутності різниці у кваліфікації і продуктивності праці перевагу на залишення на роботі мають працівники, перелічені в частині другій статті 42 КЗпП України.
Відповідно до пункту 12 статті 1 Закону України "Про вищу освіту" кваліфікація - офіційний результат оцінювання і визнання, який отримано, коли уповноважена установа встановила, що особа досягла компетентностей (результатів навчання) відповідно до стандартів вищої освіти, що засвідчується відповідним документом про вищу освіту.
За визначенням пунктів 8, 13, 20, 21 статті 1 Закону України "Про вищу освіту" (в редакції Закону України № 392-ІХ від 18 грудня 2019 року "Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення освітньої діяльності у сфері вищої освіти", який набрав чинності 16 січня 2020 року) компетентність - здатність особи успішно соціалізуватися, навчатися, провадити професійну діяльність, яка виникає на основі динамічної комбінації знань, умінь, навичок, способів мислення, поглядів, цінностей, інших особистих якостей; галузь знань - гармонізована з Міжнародною стандартною класифікацією освіти широка предметна область освіти і науки, що включає групу споріднених спеціальностей; спеціальність - гармонізована з Міжнародною стандартною класифікацією освіти предметна область освіти і науки, яка об`єднує споріднені освітні програми, що передбачають спільні вимоги до компетентностей і результатів навчання випускників; спеціалізація - складова спеціальності, що може визначатися закладом вищої освіти та передбачає одну або декілька профільних спеціалізованих освітніх програм вищої або післядипломної освіти.