ПОСТАНОВА
Іменем України
28 вересня 2022 року
м. Київ
Справа № 483/448/20
Провадження № 14-206цс21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.
суддів: Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави до Очаківської міської ради Миколаївської області, ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року, ухвалене суддею Рак Л. М., та постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів Локтіонової О. В., Колосовського С. Ю., Ямкової О. О.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. У березні 2020 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Очаківської міської ради Миколаївської області та ОСОБА_1 про визнання незаконним і скасування рішення, визнання недійсним протоколу земельних торгів, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки.
1.2. Позовна заява мотивована тим, що рішенням Покровської сільської ради Очаківського району Миколаївської області (далі - Покровська сільська рада) від 14 червня 2019 року № 16 до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставлялося на торги окремими лотами, включено земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та затверджено відповідний проект землеустрою.
1.3. Переможцем торгів з продажу права оренди вказаної земельної ділянки було визначено ОСОБА_1, про що 11 жовтня 2019 року складено протокол № 1.
1.4. Того ж дня між ОСОБА_1 та Покровською сільською радою укладено договір оренди землі, який зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 16 жовтня 2019 року, запис № 33724428.
1.5. Прокурор вказував, що земельна ділянка не могла бути передана в оренду, оскільки розташована у межах прибережної захисної смуги, а саме на відстані 50 м від урізу води Ягорлицької затоки.
1.6. Крім того, прокурор зазначав, що територія Покровської сільської ради входить до регіонального ландшафтного парку "Кінбурнська коса" загальною площею 17 890,2 га, землі якого віднесено до категорії природоохоронного призначення.
1.7. У зв`язку із наведеним проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки мав погоджуватись із Управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації, чого зроблено не було.
1.8. Вказував, що Покровська сільська рада з порушенням закону передала спірну земельну ділянку в оренду для будівництва, внаслідок чого відбулося порушення інтересів територіальної громади. Тому прокурор визначив Покровську сільську раду відповідачем і звернувся до суду як позивач.
1.9. Ураховуючи наведене, прокурор просив суд:
1) визнати незаконними та скасувати пункти 1 та 2.2 рішення Покровської сільської ради від 14 червня 2019 року № 16;
2) визнати недійсним протокол проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем визначено ОСОБА_1 ;
3) визнати недійсним укладений 11 жовтня 2019 року між Покровською сільською радою та ОСОБА_1 договір оренди землі, зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 16 жовтня 2019 року, запис № 33724428;
4) зобов`язати ОСОБА_1 повернути територіальній громаді Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 .
2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.1. Рішенням Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року позов заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави задоволено:
2.1.1. Визнано незаконними та скасовано пункти 1, 2.2 рішення Покровської сільської ради від 14 червня 2019 року № 16 у частині включення до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставляється на торги окремими лотами, земельної ділянки площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та затвердження відповідного проекту землеустрою.
2.1.2. Визнано недійсним протокол проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки від 11 жовтня 2019 року № 1, на підставі якого переможцем з продажу права оренди визначено ОСОБА_1 .
2.1.3. Визнано недійсним укладений 11 жовтня 2019 року між Покровською сільською радою та ОСОБА_1 договір оренди землі, який 16 жовтня 2019 року зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що вчинено запис № 33724428.
2.1.4. Зобов`язано ОСОБА_1 повернути земельну ділянку площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046, яка розташована на АДРЕСА_1, у власність територіальної громади Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області.
2.2. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
2.3. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки, тобто належить до земель водного фонду, тому передача такої землі в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд є незаконною. Крім того, вказана земельна ділянка знаходиться у межах території об`єкта природно-заповідного фонду, проте погодження на виділ цієї землі в Управлінні екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації не отримувалось.
2.4. Суд також вважав, що прокурор правильно подав позов самостійно, оскільки Покровська сільська рада є відповідачем у справі, а тому вона не могла бути одночасно й позивачем.
2.5. Постановою Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 06 травня 2021 року - без змін.
2.6. Рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції забезпечив повний і всебічний розгляд справи, ухваливши законне та обґрунтоване рішення, оскільки як на момент виділення земельної ділянки в оренду, так і після прийняття Закону України від 17 червня 2020 року № 711-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" спірна земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Ягорлицької затоки (77,62 м від урізу води) та на території регіонального ландшафтного парку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки прибережної захисної смуги не проходив погодження у структурному підрозділі обласної державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища. На цій ділянці будівництво житлового будинку заборонено, а отже, орган місцевого самоврядування не мав права передавати спірну земельну ділянку в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
2.7. Суд апеляційної інстанції також вказав, що оскільки орган місцевого самоврядування, який здійснює від імені Українського народу права власника землі, порушив делеговані йому права, то цілком виправданим є звернення з таким позовом прокурора, оскільки іншим шляхом поновити право на землю неможливо.
3. Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
3.1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд.
3.2. Касаційна скарга мотивована тим, що суди безпідставно скасували рішення Покровської сільської ради, оскільки його скасування не породжує для орендаря земельної ділянки жодних наслідків, адже воно є актом ненормативного характеру, який вичерпав свою дію внаслідок виконання. При цьому посилається на правову позицію Верховного Суду України, наведену у постанові від 11 листопада 2014 року у справі № 21-405а14.
3.3. ОСОБА_1 вважає, що суди неправильно встановили обставини справи та надали оцінку наявним у справі доказам щодо перебування земельної ділянки в межах прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки та віднесення її до земель водного фонду. Вказує, що визначення прибережної захисної смуги у межах населеного пункту можливе тільки з урахуванням містобудівної документації у цій сфері та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості. Зазначає, що прокурор не довів факту віднесення спірної земельної ділянки до земель водного фонду.
3.4. Посилаючись на норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), скаржниця стверджує, що, оформивши право оренди на спірну земельну ділянку за результатами торгів, вона очікувала, що сільська рада та організатор торгів дотримали всіх законодавчо визначених умов підготовки земельної ділянки до торгів, а також те, що остання може бути об`єктом цивільно-правового договору, і орендаря надалі не позбавлять права користування нею.
3.5. Також вказує на відсутність повноважень прокурора у цій справі, оскільки він не звертався до пред`явлення позову до Покровської сільської ради, яка є розпорядником спірної земельної ділянки та наділена повноваженнями захищати порушення прав щодо цієї землі в суді. При цьому посилається на неврахування судами правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 та постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19.
4. Позиція інших учасників справи
4.1. У жовтні 2021 року заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, у якому вказує, що її доводи є безпідставними, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій, які ухвалили рішення з правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права. Тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
4.2. 24 січня 2022 року заступник Генерального прокурора І. Мустеца подавав до суду касаційної інстанції додаткові пояснення, щодо яких Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на таке.
4.3. Відповідно до частини першої статті 174 ЦПК України при розгляді справи судом у порядку позовного провадження учасники справи викладають письмово свої вимоги, заперечення, аргументи, пояснення та міркування щодо предмета спору виключно у заявах по суті справи, визначених цим Кодексом. За змістом статей 392 - 395 ЦПК України, заявами по суті справи в суді касаційної інстанції є саме касаційна скарга та відзив на касаційну скаргу.
4.4. У цій справі суд касаційної інстанції не вважав за необхідне та не надавав учасникам справи дозволу на подання додаткових пояснень щодо окремих питань, які б виникли при розгляді справи в суді касаційної інстанції, у зв`язку із чим Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для надання відповіді на інші аргументи учасників справи по суті спору, які не наведені у касаційній скарзі та відзиві на неї, та залишає без розгляду додаткові пояснення, подані за межами строку для надання відзиву на касаційну скаргу.
5. Рух справи в суді касаційної інстанції
5.1. Згідно із частиною першою статті 402 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 ЦПК України.
5.2. Відповідно до частини тринадцятої статті 7 ЦПК України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо ЦПК України не передбачено повідомлення учасників справи. У такому випадку судове засідання не проводиться.
5.3. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 10 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано її матеріали із суду першої інстанції.
5.4. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 листопада 2021 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною третьою статті 403 ЦПК України.
5.5. Ухвала мотивована необхідністю, на думку колегії суддів, відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладеного у постанові від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19, відповідно до якого в аналогічних до цієї справи випадках прокурор має звертатися до суду в інтересах держави в особі сільських, селищних, міських рад, а не зазначати їх в якості відповідачів у справах.
5.6. Частиною третьою статті 403 ЦПК України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду в складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
5.7. Ухвалою Верховного Суду від 30 грудня 2021 року ця справа прийнята та призначена до судового розгляду Великою Палатою Верховного Суду у порядку письмового провадження без повідомлення та виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами.
6. Обставини справи
6.1. Рішенням Покровської сільради Миколаївської області від 04 жовтня 2016 року № 10 затверджено перелік земельних ділянок, призначених до передачі в довгострокову оренду, зокрема, земельну ділянку площею 0,10 га на АДРЕСА_2 - для будівництва житлового будинку, господарських будівель і споруд (а. с. 18, т. 1).
6.2. Рішенням виконавчого комітету Покровської сільради від 26 червня 2018 року № 17 вказаній земельній ділянці присвоєно адресу - АДРЕСА_1 (а. с. 20, т. 1).
6.3. Пунктами 1 та 2.2 рішення Покровської сільради від 14 червня 2019 року № 16 до переліку земельних ділянок, право оренди яких виставлялося на торги окремими лотами, включено земельну ділянку на АДРЕСА_1 площею 0,10 га з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 та затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (а. с. 15-17, т.1).
6.4. У проекті землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд зазначено, що земельна ділянка розташована на відстані близько 50 м від урізу води - Ягорлицької затоки. Проте для використання земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, не вбачається обмежень з точки зору законодавчих та нормативних актів. Після затвердження проекту землеустрою земельна ділянка за основним цільовим призначенням залишалася в категорії земель житлової та громадської забудови. Крім того, проект містить посилання, що земельна ділянка не відноситься до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; не розташована на території чи в межах об`єкта природно-заповідного фонду та в межах прибережної захисної смуги - проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій земель водного фонду та водоохоронних зон, яким передбачено встановлення (зменшення) розміру прибережної захисної смуги не розроблявся; земельна ділянка не віднесена до земель лісогосподарського призначення та водного фонду (а. с. 17, зворот, т. 1).
6.5. За висновком експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 29 березня 2019 року № 4682/82-19 земельна ділянка має обмеження, визначені для прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах (пункт 6). У той же час експерт вказав і про те, що аналіз проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Покровській сільській раді для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд для продажу права оренди земельної ділянки на торгах відповідає земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам (пункт 8) (а. с. 19, т. 1).
6.6. 11 жовтня 2019 року проведено земельні торги з продажу права оренди спірної земельної ділянки, переможцем яких визначено ОСОБА_1, про що складено протокол № 1, та укладено між останньою та Покровською сільською радою договір оренди зазначеної земельної ділянки на 49 років, зареєстрований 16 жовтня 2019 року у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, запис № 33724428 (а. с. 24-28, т. 1).
6.7. Згідно з фотокопією витягу з Публічної кадастрової карти України, самостійно виконаною та наданою суду прокурором Миколаївської місцевої прокуратури № 1, відстань від спірної земельної ділянки до урізу води становить 77,62 м (а. с. 31, т. 1).
6.8. Відповідно до довідок Управління екології та природних ресурсів Миколаївської обласної державної адміністраціївід 15 листопада 2019 року та Регіонального ландшафтного парку "Кінбурнська коса" від 25 листопада 2019 року земельна ділянка з кадастровим номером 4825183200:05:001:0046 розташована у межах регіонального ландшафтного парку "Кінбурнська коса" (а. с. 33, 34, т. 1).
6.9. Миколаївська місцева прокуратура № 1 у результаті перевірки виявила порушення Покровською сільською радою Миколаївської області вимог законодавства при ухваленні рішення від 14 червня 2019 року № 16.
6.10. Пред`являючи позов, прокурор зазначив, що рішення Покровської сільської ради від 14 червня 2019 року № 16 було прийнято без погодження з Управлінням екології та природних ресурсів Миколаївської облдержадміністрації, а оформлення права оренди на земельну ділянку проведено з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки вона розташована в межах прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки на відстані близько 50 м від урізу води та на неї поширюються обмеження 05.03 "Прибережна захисна смуга вздовж морів, морських заток і лиманів". Крім того, надання в оренду земельної ділянки за вказаним цільовим призначенням суперечить містобудівній документації та чинному містобудівному законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Щодо звернення прокурора до суду в інтересах держави
7.1. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
7.2. Частиною другою статті 4 ЦПК України передбачено, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
7.3. Передумовою участі органів та осіб в цивільному процесі є набуття ними цивільного процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право представляти інтереси інших суб`єктів, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
7.4. Згідно з пунктом 3 частини першої та частиною другою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
7.5. На прокуратуру покладаються функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III ЦПК України (стаття 2 Закону України "Про прокуратуру"; далі Закон № 1697-VII). Прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 1 Розділу ХІІІ Закону № 1697-VII).
7.6. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
7.7. ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або ж у тому разі, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти росії" (Menchinskaya v. russia, заява № 42454/02, § 35)).
7.8. Випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначені у Законі № 1697-VII, частина третя статті 23 якого визначає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
7.9. Відповідно до частини четвертої статті 23 вказаного Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
7.10. З наведеного можна дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 37)).
7.11. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 69)).
7.12. При цьому склад відповідачів визначається прокурором самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо.
7.13. У рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(ІІ)/2019 Конституційний Суд України вказав, що стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження "у виключних випадках і в порядку, що визначені законом". Про такі випадки йдеться, зокрема, у частині третій статті 23 Закону № 1697-VII. На думку Конституційного Суду України, це обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов`язань тощо. При цьому на прокуратуру покладається обов`язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання.
7.14. У рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
7.15. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 виснувала про те, що, звертаючись до компетентного органу перед пред`явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення (пункт 39).
7.16. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (пункт 40 зазначеної постанови).
7.17. Таким чином, за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
7.18. Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом, як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). Інакше кажучи, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює (пункт 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18).
7.19. Провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 ЦПК України). Велика Палата Верховного Суду бере до уваги, що прокурор звернувся до суду у березні 2020 року. На той час вона сформувала висновки, згідно з якими у разі оскарження прокурором одночасно і рішення органу влади про надання земельної ділянки в оренду, і договору оренди землі, прокурор виступає у такій справі позивачем, а орган, який ухвалив відповідне рішення та став стороною договору оренди виступає відповідачем (див. постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40), від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 (пункти 26-30)).
7.20. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим із відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала безперешкодне володіння загальнонародними благами та ресурсами, вільний доступ до водних та інших природних ресурсів і об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема і до регіональних ландшафтних парків. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами територіальної громади, у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи у публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином, або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави, зокрема і від імені територіальної громади як власника земельної ділянки водного та природно-заповідного фондів. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (стаття 41 Конституції України).
7.21. У позовній заяві прокурор вказав, що інтереси держави порушено внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, наділеним повноваженнями щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, незаконного рішення. Прокурор вказав, що оскільки саме Покровська сільська рада допустила порушення інтересів у спірних правовідносинах, то ця рада не є органом, який може здійснювати захист інтересів держави у тих самих відносинах, тобто звернутися до суду з відповідним позовом, а саме з вимогами: про визнання незаконним і скасування тих пунктів рішення сільської ради, які передбачали включення спірної земельної ділянки до переліку тих, право оренди яких виставляється на торги для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, та про затвердження відповідного проекту землеустрою; про визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки, на підставі якого переможцем визначено відповідачку; про визнання недійсним відповідного договору оренди землі та зобов`язання відповідачки повернути спірну земельну ділянку територіальній громаді. Тому Велика Палата Верховного Суду з огляду на її попередню практику, сформовану до моменту звернення до суду прокурора, не погоджується з доводами касаційної скарги про те, що він не підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі.
7.22. Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного суспільного інтересу до збереження прибережної захисної смуги Ягорлицької затокита регіонального ландшафтного парку "Кінбурнська коса" як об`єкта природно-заповідного фонду, прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.
8. Щодо відступу від висновків
8.1. Забезпечення єдності судової практики є фундаментальним завданням, виконання якого має сприяти стабільності правопорядку, прогнозованості здійснення правосуддя. Застосування різних підходів до тлумачення законодавства у подібних правовідносинах, навпаки, призводить до стану юридичної невизначеності
8.2. В ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 листопада 2021 року, якою справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів вважала за необхідне відступити від висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладеного у постанові від 27 січня 2021 року у справі № 917/341/19, відповідно до якого прокурор має звертатися до суду в інтересах держави в особі відповідної ради, а не зазначати її відповідачем у справі.
8.3. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень зазначила, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).
8.4. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 5 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43-44) і № 818/1688/16 (пункти 44-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44-45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 7 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58-59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 25 травня 2021 року у справі № 149/1499/18 (пункт 29); від 15 червня 2021 року у справі № 922/2416/17 (пункт 7.19), від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (пункт 34), від 2 листопада 2021 року у справі № 917/1338/18 (пункт 90), від 9 листопада 2021 року у справі № 214/5505/16 (пункт 31), від 14 грудня 2021 року у справі № 147/66/17 (пункт 49), від 8 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 45), від 13 липня 2022 року у справі № 363/1834/17 (пункт 48)).
8.5. У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вирішила спір за вимогами прокурора до органу державної влади та фізичної особи про: 1) визнання незаконним і скасування наказу такого органу про надання дозволу цій особі на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення; 2) визнання незаконним і скасування наказу про затвердження відповідного проекту та надання земельної ділянки в оренду; 3) визнання недійсним договору оренди земельної ділянки; 4) зобов`язання орендаря повернути земельну ділянку до земель запасу державної власності.