ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа №460/3890/20
адміністративні провадження №К/990/402/22, №К/990/1334/22, №К/990/4476/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника керівника Рівненської місцевої прокуратури, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Рівненської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Рівнеінвестпроект", ОСОБА_1, про визнання протиправним та нечинним рішення, за касаційними скаргами ОСОБА_2, ОСОБА_3, Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Запотічного І.І., Довгої О.І., Матковської З.М. від 25.11.2021,
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник керівника Рівненської місцевої прокуратури в інтересах держави, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 (далі також прокурор, ОСОБА_2., ОСОБА_3., ОСОБА_4., ОСОБА_5., ОСОБА_6. відповідно, позивачі), треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Рівнеінвестпроект", ОСОБА_1 (далі також Управління містобудування, ТОВ "Рівнеінвестпроект", ОСОБА_1 відповідно) звернулися до суду з позовом до Рівненської міської ради (далі також Міська рада, відповідач), у якому просили:
- визнати протиправним та нечинним (визнати протиправним та скасувати) рішення Рівненської міської ради від 27.02.2020 №7262 "Про затвердження містобудівної документації "Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на вулиці В`ячеслава Чорновола в м. Рівне" (далі також ДПТ, спірне, оскаржуване рішення).
2. В обґрунтуванні позову зазначались такі аргументи:
- зіставленням графічних і текстових матеріалів Детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га з матеріалами Генерального плану міста Рівне, Плану зонування території міста Рівне встановлено численні суперечності та невідповідності зазначеної містобудівної документації;
- всупереч частинам першій, четвертій статті 12 Закону України "Про основи містобудування", не зважаючи на наявність затвердженого плану зонування території міста Рівного, детальний план території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га було розглянуто і затверджено не виконавчим органом Рівненської міської ради, а безпосередньо Рівненською міською радою;
- територія, яка детальним планом передбачається під будівництво багатоповерхових житлових будинків, не передбачена для цих цілей Генеральним планом м. Рівне та позначена як рекреаційна та садибна територія. Відповідно до графічних матеріалів Плану зонування території міста Рівне спірна територія правого берега Басівкутського водосховища (озера) частково відноситься до зони Р-2 - зона природних ландшафтів, а частково до зони Ж-1 - зона садибних та блокованих житлових будинків. Разом з тим, графічні матеріали спірного детального плану передбачають розташування на зазначеній території багатоквартирної забудови;
- графічні матеріали Детального плану території передбачають будівництво двох каналізаційно - насосних станцій в 50-метровій прибережній захисній смузі озера та ближче ніж 50 метрів від урізу води, будівництво у цій смузі багатоквартирних будинків, що суперечить статтям 88, 89 Водного кодексу України та статтям 60, 61 Земельного кодексу України;
- оскаржуване рішення прийнято з порушенням статей 17, 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пунктів 4.1, 4.5 ДБН Б1.1.-15:2012, положень статей 88, 89 Водного кодексу України, статей 60, 61 Земельного кодексу України, оскільки прийняте не уповноваженим органом та без попереднього внесення змін до генерального плану м. Рівне, адже рішення про затвердження детального плану території прийняте Рівненською міською радою, а не виконавчим комітетом Рівненської міської ради;
- Рівненською міською радою не здійснювалось аналізу регуляторного впливу містобудівної документації - детального плану території 80 га, за відсутності чого, на переконання позивачів, прийняття відповідного регуляторного акта є незаконним;
- допущено порушення встановленого законом порядку прийняття рішення, зокрема, не оприлюднено відповідачем рішення щодо розроблення проекту ДПТ з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення;
- в порушення пункту 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555, не було повідомлено про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті з вказівкою на всю інформацію, передбачену вимогами законодавства; порушено процедури проведення громадського обговорення, громадських слухань.
- наявність конфлікту інтересів у депутата Рівненської міської ради ОСОБА_7., який відповідно до статті 35 Закону України "Про запобігання корупції" (у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення) не мав права брати участь у голосуванні під час прийняття оскаржуваного рішення, оскільки мав конфлікт інтересів, адже виступав інвестором створення і реалізації проектної документації - детального плану території правого берега Басівкутського водосховища орієнтовною площею 80 га. У зв`язку із тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем за наявності конфлікту інтересів у члена колегіального органу, то відповідно до статті 67 Закону України "Про запобігання корупції" це, на переконання позивачів, є достатньою і самостійною підставою для його скасування.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18.06.2021 позов задоволено, а саме - визнано протиправним та нечинним оскаржуване рішення Міської ради.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, беручи до уваги положення пунктів 4.1 та 4.2 ДБН Б.1.1-14.2012 "Склад та зміст детального плану території" і висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постановах від 11.11.2020 у справі №191/1169/16-а (2-а/191/7/17), від 15.04.2020 у справі №702/1384/16-а, від 13.04.2020 у справі №160/2852/19, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17, від 21.06.2018 у справі №826/4504/17 та від 14.08.2018 у справі №815/3880/14, констатував, що детальний план у межах населеного пункту є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому, а також плану зонування (за його наявності). Детальний план визначає планувальну організацію і розвиток частини території та не може встановлювати інше функціональне призначення зон ніж ті, що встановлені у генеральному плані та плані зонування (за його наявності).
5. З огляду на вказане, суд визнав помилковими доводи третьої особи про відсутність норм, які б вказували на те, що рішення про затвердження детального плану території повинно відповідати вимогам генерального плану та плану зонування, оскільки як вищевказані норми законодавства, так і укладений між замовником та ПрАТ "Рівнеінвестпроект" Договір на розроблення проекту детального плану території від 07.02.2019 та затверджене з метою виконання такого договору Завдання на ДПТ, містять чітке і недвозначне застереження про необхідність відповідності детального плану території генеральному плану та плану зонування міста.
6. Дослідивши текстові та графічні матеріали генерального плану та плану зонування у співставленні з оскаржуваним детальним планом території правого берега Басівкутського водосховища (озера), суд звертав увагу, зокрема, на те, що у розділі "Архітектурно-планувальна структура міста" пояснювальної записки Генерального плану наголошується, що рекреаційні зони навколо водної поверхні є особливо цінними для відпочинку влітку, а тому переваги щодо їх спеціалізації надаються водним видам спорту та відпочинку на воді: створення аквапарку, яхтклубу, причалів для прогулянок на човнах, місць для рибалки тощо.
7. Суд першої інстанції також установив, що як вбачається з графічної частини Генерального плану умовні позначення в районі правого берега Басівкутського озера стосуються території рекреаційного призначення, садибної території, території громадських центів, а також земельних насаджень спецпризначення. При цьому, суд відзначав, що графічна частина Плану зонування на вказаній території визначає лише дві зони, а саме:
Р-2 - зона природних ландшафтів, до якої відповідно до текстової частини Плану зонування входять парки, лісопарки, природні заповідники. Мета організації зони полягає у збереженні природних особливостей і ландшафтів та одночасно стимулює створення умов для відпочинку населення, а заходи повинні здійснюватися з мінімальним впливом на довкілля. Переважними видами використання є лісопарки, спортивні майданчики, стадіони, спортивні заклади, бігові доріжки, велосипедні доріжки, лижні траси. Допустимі види використання: відкриті стоянки для тимчасового зберігання транспортних засобів, допоміжні споруди, що пов`язані з організацією відпочинку (малі архітектурні форми), заклади прокату необхідного інвентарю, спортивні та оздоровчі комплекси, виставкові комплекси. Умовно допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження): готелі, мотелі, кемпінги, туристичні центри, профілакторії, санаторії, лікарні, госпіталі загального типу, будинки-інтернати для старих, підприємства громадського харчування (кафе, бари, ресторани, закусочні), майданчики для пікніків, громадські вбиральні, окремі адміністративно-господарські будівлі.
Ж-1 - зона садибних та блокованих житлових будинків. Переважними видами використання якої є: окремі житлові будинки садибного типу з господарськими будівлями, блоковані житлові будинки, окремо розташовані або вбудовано-прибудовані об`єкти повсякденного обслуговування (магазини, кафе, перукарні, аптеки, об`єкти оздоровчого та побутового обслуговування), окремо розташовані адміністративні будівлі місцевого значення та повсякденного обслуговування: відділення зв`язку, міліції, ощадбанку, адміністрації, комунальні служби. Допустимі види використання: надомні види діяльності відповідно до санітарних та протипожежних норм, сади, городи, утримання дрібної домашньої худоби, лазні, сауни (за умови каналізування стоків), теплиці, оранжереї та інші споруди, що пов`язані з вирощуванням квітів, фруктів та овочів, надвірні туалети - при відсутності централізованої каналізації, вбудовані або окремо розміщені гаражі та відкриті стоянки. Умовно допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження): дитячі дошкільні установи, загальноосвітні шкоди, культові споруди, кабінети лікарів, що займаються практикою, центрів народної та традиційної медицини, приміщення для занять спортом. Для цієї зони визначено, що висота для основних будівель встановлена до трьох поверхів, з можливим використанням (додатково) мансардного поверху, для всіх допоміжних будівель висота від поверхні ґрунту - не більше 6,0 м та не більше 9,0 м до гребня у випадку коли дах має схили, виняток: вежі, шпилі - без обмежень. Граничний показник площі забудови (в нових житлових кварталах) - 0,3.
8. Разом з тим, у рішенні суду першої інстанції відзначається, що дослідженими у судовому засіданні матеріалами текстової частини Детального плану території передбачається за функціональним призначенням території розміщення змішаної житлової забудови з наступною поверховістю: для житлової садибної забудови - від 1-го до 2-х поверхів з мансардою, для блокованої забудови - 3 поверхи з мансардою, для багатоквартирної - від 3 до 12 поверхів. У розділі 6 "Характеристики видів використання території" детальний план території містить інформацію про те, що на земельній ділянці передбачається два типи забудови: малоповерхова індивідуальна забудова садибного типу - 37 садиб (12 з яких існуючі), блокована малоповерхова забудова - 21 житловий будинок (4 з яких існуючі, після реконструкції), багатоквартирна середньо та багатоповерхова забудова - 33 житлових будинків (11 з яких існуючі, після реконструкції). У прив`язці до вказаного зазначено, що проектний квартал змішаної забудови поділений на групи житлових будинків в залежності від поверховості та типу забудови: 1-група садибної житлової забудови; 2, 2А, 2Б, 2В, 2Г, 2Д - група блокованої житлової забудови; 3-група багатоквартирної житлової забудови (5-6 поверхів); 4-група багатоквартирної житлової забудови (змішаної поверховості 3-6 поверхів); 5-житловий будинок багатоквартирного типу з підземним паркінгом (8-12 поверхів). У розділі 7 "Переважні, супутні і допустимі види використання" детального плану території виходячи з вищевказаних запроектованих типів забудов віднесено їх до наступних зон: Ж-1-зона садибної забудови, Ж-2-зона блокованої забудови, Ж-3 - зона 3-поверхових та 6-поверхових багатоквартирних житлових будинків, Ж-4-зона багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 8 до 12. Окрім вказаних житлових зон у детальному плані території виділено наступні зони: (П) Р-3-рекреаційна зона озеленених територій загального користування (проектна), ТР-2, (П) ТР-2-зона вулиць в червоних лініях (існуюча, проектна), ІН-1, (П)ІН-1 - зона інженерної інфраструктури (існуюча, проектна), ІН-2, (П) ІН-2 - зона інженерної інфраструктури (існуюча, проектна), Г-6, (П) Г-6-торгівільна зона (існуюча, проектна), Г-4, (П)Г-4- культурна та спортивна зона (існуюча, проектна), Г-3-1, (П) Г-3-1-навчальна зона. Зона шкіл та ДНЗ (існуюча, проектна), (П)С-4-зона озеленення спеціального призначення (проектна), СВ-1 Зона земель сільськогосподарського призначення.
9. Оцінюючи в сукупності вищевказані текстові та графічні матеріали генерального плану, плану зонування та оскаржуваного детального плану території, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірний детальний план території не узгоджується з генеральним планом, суперечить йому та плану зонування, оскільки запроваджує нові зони, які передбачають будівництво на спірній території багатоквартирних житлових будинків висотністю до 12 поверхів, в той час як містобудівна документація, у відповідності до якої мав бути розроблений детальний план території, передбачала на спірній території лише зону садибної та блокованої житлової забудови з кількістю поверхів до трьох, з можливим використанням (додатково) мансардного поверху.
10. З вказаного, на переконання суду першої інстанції, слідує, що детальним планом території, затвердженим оскаржуваним рішенням Рівненської міської ради, передбачено можливість будівництва багатоповерхових житлових будинків, що прямо суперечить генеральному плану.
11. Суд першої інстанції наголошував, що визначення зон 3-поверхових та 6-поверхових багатоквартирних житлових будинків, багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 8 до 12, які не були передбачені генеральним планом та Планом зонування, є зміною функціонального призначення рекреаційної території та території для розміщення житлової садибної забудови, що не може тлумачитися як уточнення такого функціонального призначення, оскільки суперечить містобудівній документації вищого рівня, а тому може мати місце лише в разі внесення змін до містобудівної документації вищого рівня - генерального плану населеного пункту та плану зонування (зонінгу) у відповідній частині.
12. Надаючи оцінку поясненням відповідача та третьої особи про відсутність у розробника проєкту детального плану території населеного пункту обов`язку враховувати зонінг, суд першої інстанції зауважував, що відповідно до вимог частини десятої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.
13. У рішенні суду першої інстанції наголошується, що вказана вище норма є імперативною і не містить умов, за яких її положення можуть не враховуватися або не виконуватися. Норми Закону мають вищу юридичну силу порівняно з нормами ДБН, а тому у випадку суперечності норм підзаконного акту нормам закону слід застосовувати саме норми закону.
14. У зв`язку з цим суд першої інстанції констатував, що при розробленні детального плану території у спірних відносинах замовник та виконавець такого проекту повинні були керуватися у першу чергу вищезгаданою нормою закону та, відповідно, не допускати суперечностей між чинним генеральним планом, планом зонування та розробленим ними Детальним планом території. Таким чином, на думку суду, заперечення автору проекту щодо необхідності врахування під час розроблення Детального плану території лише зонінгу не ґрунтується на нормах законодавства.
15. Суд першої інстанції також установив, що під час проведення громадських слухань щодо проєкту ДПТ, затвердженого спірним рішенням Міської ради, розглядалися спірні питання стосовно, зокрема, реалізації водовідведення та забудови, врахування наслідків впливу на озеро, влаштування очисних споруд, відведення стічних вод, доцільності багатоповерхової забудови у цій території, розбіжностях у даних житлового фонду в кресленнях та пояснюючій до детального плану території, правові підстави передбачення забудови рекреаційної зони, необхідності збільшення прибережної захисної смуги озера та інші питання.
16. Зважаючи на це, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні, узгодження яких повинно було здійснюватися через погоджувальну комісію, обов`язок утворення якої за таких обставин передбачено частиною третьою статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" й покладено на замовника містобудівної документації.
17. Водночас, суд першої інстанції установив, що згідно з матеріалами справи, відповідачем не ініціювалося і не забезпечувалося узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію, що, за позицією суду, свідчить про невиконання в повному обсязі відповідачем встановленого механізму та порядку прийняття нормативно-правового акту.
18. Судом першої інстанції встановлено порушення відповідачем й норм статей 88, 89 Водного кодексу України, статей 60, 61 Земельного кодексу України, оскільки як вбачається з графічних матеріалів Детального плану території в 50-метровій прибережній захисній смузі водосховища (озера) та ближче ніж 50 метрів від урізу води передбачено можливість будівництва двох каналізаційних насосних станцій, а також розміщення інших об`єктів, які суперечать наведеним вище нормам права.
19. З урахуванням вищезазначеного, суд першої інстанції визнав обґрунтованими доводи позивачів про те, що оспорюваним рішенням Міської ради було затверджено детальний план території, який не відповідає генеральному плану та іншій містобудівній документації, а також наголосив, що цей Детальний план території не може вважатися таким, що враховує громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, власників існуючих будівель, порушує основи містобудування, визначені статтею 5 Закону України "Про основи містобудування" та статтею 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
20. Окрім цього, суд першої інстанції, визнаючи нечинним та скасовуючи спірне рішення, взяв до уваги й те, що депутат ОСОБА_7, який приймав участь у голосуванні за це рішення і голосував "Так", мав потенційний конфлікт інтересів, що порушує вимоги частини другої статті 35 Закону України "Про запобігання корупції", зумовлює нечинність оскаржуваного рішення.
21. У контексті вищенаведеного, суд взяв до уваги, що особистого повідомлення депутата ОСОБА_7 про наявність у нього потенційного чи реального конфлікту інтересів на сесії Рівненської міської ради не оголошувалося, врегулювання питання наявності конфлікту інтересів у вказаного депутата при прийнятті оскаржуваного рішення - не відбувалося.
22. Разом з тим, суд першої інстанції, зважаючи на висновки щодо застосування норм положень статті 59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частини другої статті 35 Закону України "Про запобігання корупції", викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №442/730/17, констатував, що для встановлення порушення процедури прийняття рішення визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно від того це потенційний чи реальний конфлікт), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.
23. Суд першої інстанції наголошував, що відповідно до висновків щодо застосування норм права, наведених у вищевказаній постанові Великої Палати Верховного Суду, прийняте в умовах конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.
24. У рішенні суду першої інстанції відображено обставини справи і про те, що затверджений спірним рішенням Міської ради проєкт детального плану території, не враховував усі рекомендації, викладені у відповідних листах - погодженнях низки органів, зокрема, Головного управління Держпродспоживслужби в Рівненській області, яким було погоджено цю містобудівну документацію за умови подальшого коригування генерального плану та плану зонування міста, демонтажу газового модуля АЗС та приведення СЗЗ автозаправки у відповідність до вимог санітарного законодавства, а також розробки благоустрою житлової та громадської забудови на подальших стадіях проектування.
25. За позицією суду першої інстанції, у затвердженому відповідачем детальному плані території також не враховано рекомендацій, викладених у листі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області від 07.11.2019 №04-6407/24, у якому зазначено про можливість погодження такого ДПТ і розміщення будівель та споруд за умови дотримання вимог ДБН Б.2.2.-12:2019 "Планування і забудова територій", правил пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.
26. Судом першої інстанції встановлено і те, що відповідно до листа Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 31.10.2019 №01-22/421 погоджено детальний план території за умови дотримання статті 37 Закону України "Про охорону культурної спадщини", а саме: проведення археологічних розкопок пам`ятки археології - Багатошарове поселення "Рівне-Пляж1А" (сер. V тис. дон. е - сер. ІІІ тис. до н.е.).
27. Зокрема, суд першої інстанції установив, що на території правого берега Басівкутського водосховища в м. Рівне, яка охоплюється спірним ДПТ, розташовано такий об`єкт культурної спадщини як поселення "Рівне-Пляж1А" (перша половина - середина V тис. до н. е, ІІІ тис. до н.е., друга половина ІІІ тис. до н. е, друга чверть ІІ тис. до н., VІ- VІІ ст., пізнє трипілля), місцезнаходження - південна окраїна, правий берег р. Устя, ур. "Пляж": пункт 1-А.
28. Згідно з обставинами, встановленими судовим розглядом у справі, цей об`єкт є пам`яткою археології місцевого значення, взятої на державний облік рішенням Рівненської обласної ради народних депутатів 10.08.1995 №56, тобто до дати набрання чинності Законом України "Про охорону культурної спадщини" (12.07.2000), у зв`язку з чим суд констатував, що порядок його взяття на державний облік був унормований законодавством, що діяло станом на дату прийняття вказаного рішення.
29. Суд також відзначав, що пунктом 3 розділу Х "Прикінцеві положення" Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури", визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону. Пунктом 4 Розділу ІІ "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 16.12.2004 №2245-IV передбачено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури", до вирішення питання про їх включення (невключення) до Реєстру вважаються пам`ятками відповідно національного чи місцевого значення.
30. До того ж, як підкреслено у рішенні суду першої інстанції, згідно з оформленим Державною службою охорони культурної спадщини паспортом об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини "Поселення Рівне-Пляж1А" та облікової картки об`єкта (пам`ятки) культурної спадщини "Багатошарове поселення Рівне-Пляж1А" цей об`єкт на час розроблення детального плану території та прийняття оскаржуваного рішення мав статус пам`ятки археології, з категорією обліку - місцевого значення.
31. Водночас, дослідивши текстові матеріали затвердженого Міською радою детального плану території, зокрема, розділ "Соціально-економічні та містобудівні умови" Пояснювальної записки, суд першої інстанції установив, що такі містять інформацію про те, що на території проектування відсутні історичні ареали, пам`ятки історії та культури, а у розділі "Характеристика об`єктів культурної спадщини" Пояснювальної записки детального плану території наявна інформація про те, що дані про об`єкти культурної спадщини на території опрацювання відсутні, а також про те, що в центральній частині проектного кварталу, вздовж урізу води водосховища ймовірне розташування археологічної пам`ятки, що згадується в статті про поселення культури старшої лінійко-стрічкової кераміки, яку необхідно дослідити в порядку чинного законодавства.
32. У рішенні суду першої інстанції зазначено, що відповідно до наявних у справі матеріалів рішення про невключення вказаного вище об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не приймалося, а тому, на думку суду, такий об`єкт підлягає охороні та використанню виключно відповідно до режимів використання, врегульованих органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо, враховувати заборону змінювати призначення пам`ятки, її частин та елементів, робити написи, позначки на ній, на її території та в її охоронній зоні без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини (частина друга статті 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини").
33. Поряд із цим, суд першої інстанції зауважив, що з текстових та графічних матеріалів детального плану території вбачається, що вищевказані обставини не були враховані під час розроблення і прийняття Детального плану території, а у матеріалах справи відсутня інформація про проведення розкопок за умови виконання яких Управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації погоджувало розроблений детальний план території.
34. Суд також дійшов висновку й про наявність у прокурора передбачених законом підстав для представництва і захисту у спірних відносинах інтересів держави та самостійного звернення до суду з цим позовом, а також про те, що оспорюваним рішенням Міської ради порушуються права та охоронювані законом інтереси громадян - позивачів у цій справі як мешканців міста та членів його територіальної громади.
35. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2021 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
36. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачами не доведено невідповідність детального плану території генеральному плану, оскільки у спірних правовідносинах мало місце лише уточнення положень генерального плану.
37. Апеляційний суд зробив висновок про те, що законодавство не тільки не забороняє при розробці детального плану території визначати функціональні зони, а й зобов`язує це робити.
38. Колегія суддів апеляційного суду звернула увагу на те, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" від 17.06.2020 №711-ІХ абзац перший статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" викладено у наступній редакції: "Детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України"
39. Тобто, за позицією суду апеляційної інстанції, спірні відносини є чітко урегульованими, а законодавством однозначно визначено, що інше функціональне призначення, ніж те що встановлено у генеральному плані не можна встановлювати Детальними планами території тільки з дати набуття чинності Закону від 17.06.2020 №711-ІХ, а саме - з 24.07.2021.
40. Тому, на думку апеляційного суду, спірне рішення відповідає приписам статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
41. Суд апеляційної інстанції також вважав, що позивачі не довели наявності порушення процедури проведення громадських слухань, а проєкт оскаржуваного рішення пройшов усю необхідну процедуру, передбачену Регламентом та Положенням про постійні комісії Рівненської міської ради, зокрема, був розглянутий відповідними постійними комісіями та міг бути внесений до порядку денного сесії Міської ради.
42. Суд апеляційної інстанції відхилив аргументи апеляційних скарг про те, що затверджений спірним рішенням проєкт детального плану території було розроблено з порушенням вимог законодавства, зокрема, за участю ОСОБА_1, який не мав відповідного сертифікату.
43. З цього приводу судом апеляційної інстанції зазначено, що під час розроблення спірної у цій справі містобудівної документації було дотримано вимоги статей 1, 7 Закону України "Про архітектурну діяльність", оскільки відповідний сертифікат мав ОСОБА_8, під керівництвом якого і працював ОСОБА_1 .
44. Апеляційний суд визнав помилковими висновки суду першої інстанції про порушення у спірних відносинах вимог статей 88, 89 Водного та статей 60, 61 Земельного кодексів України відносно запроектованого розміщення каналізаційно-насосних станцій в прибережній захисній смузі озера.
45. Так, суд апеляційної інстанції установив, що на момент розроблення ДПТ на території міста Рівне встановлено прибережно-захисну смугу згідно проекту землеустрою, розробленого Рівненським філіалом Інституту землеустрою в 2000 році, та затвердженого рішенням виконавчого комітету Рівненської міської ради від 11.04.2000 №54. Згідно графічних матеріалів виносу в натуру меж прибережно- захисних смуг (ПЗС), проектні споруди в ці межі не потрапляють.
46. Щодо висновків суду першої інстанції про наявність у межах території, на яку розроблявся ДПТ, об`єкта культурної спадщини на, у постанові апеляційного суду відзначено, що законодавець передбачив можливість вважати пам`ятками не усі підряд об`єкти, а лише ті, які включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення відповідно до Закону Української РСР. Однак, жодних доказів включення об`єкта культурної спадщини на території затвердженого ДПТ до списків (переліків) пам`яток історії та культури республіканського чи місцевого значення сторонами не надано.
47. Крім того, суд апеляційної інстанції вказав, що у спірному випадку прокурором не доведено нездійснення чи неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
48. У постанові апеляційного суду, яка оскаржується у касаційному порядку, зазначено, що незважаючи на вищевказане, прокурор подав позов та приймав участь в судових засіданнях не зазначаючи жодних конкретних осіб чи суб`єктів владних повноважень, чиї інтереси він захищає, а також не повідомив жодну особу (фізичну чи юридичну) про своє майбутнє звернення з позовом.
49. При цьому, за позицією суду апеляційної інстанції, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Зазначені висновки зроблені апеляційним судом з посиланням на правові позиції, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №803/413/18.
50. Суд апеляційної інстанції вважав, що права та інтереси вищезазначених позивачів, як громадян України - мешканців міста Рівне, спірне рішення Рівненської міської ради не порушує, оскільки зазначені особи не проживають на території, на яку розроблявся детальний план. Твердження про те, що затверджений детальний план якимось чином обмежить доступ вказаних осіб до території навколо озера, на думку апеляційного суду, носить суб`єктивний характер, ґрунтується на припущеннях та не відповідає дослідженим в судовому засіданні матеріалам справи.
51. У постанові апеляційного суду висловлюється позиція і про те, що доводи позивачів про наявність конфлікту інтересів у депутата Міської ради ОСОБА_7, який виступив інвестором проекту та брав участь у прийнятті оскаржуваного рішення, ґрунтується виключно на припущеннях, оскільки в матеріалах справи жодних відповідних звернень до Національного агентства з питань запобігання корупції чи до будь-яких інших уповноважених органів від позивачів з цього приводу не надходило. Суд апеляційної інстанції переконаний і в тому, що окрім припущень позивачі не навели жодних фактів потенційного чи реального конфлікту інтересів.
52. Враховуючи наведені вище обставини та норми законодавства, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що оспорюване у цій справі рішення є законним та прийняте з дотриманням передбаченої законодавством процедури, у зв`язку з чим відсутні підстави для задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
53. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, позивачі: ОСОБА_2, ОСОБА_3 та заступник керівника Рівненської обласної прокуратури подали касаційні скарги в яких, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
ІІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
54. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Рівненської міської ради від 10.12.2003 №569 "Про затвердження генерального плану міста Рівного" затверджено містобудівну документацію - генеральний план міста Рівного (далі - Генеральний план), який є основним планувальним документом, що встановлює напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об`єктів загальноміського значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини.
55. У складі затвердженого вказаним рішенням Генерального плану розроблений План зонування території міста Рівного.
56. Рішенням Рівненської міської рали від 22.12.2011 №1421 "Про затвердження Плану зонування території міста Рівного в новій редакції" затверджено план зонування території міста Рівного, який був чинний на час спірних правовідносин.
57. Рішенням Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 "Про надання дозволу на розроблення детального плану території" з метою уточнень положень генерального плану міста, визначення планувальної організації і розвитку частини території, враховуючи пропозиції депутатської комісії з вивчення питань комплексної забудови та розвитку території правого берега Басівкутського водосховища (озера) в місті Рівному Управлінню містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради надано дозвіл на розроблення детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на вулиці В`ячеслава Чорновола відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста (далі також Детальний план території, ДПТ). Визначено Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської замовником розроблення Детального плану території, а також прийнято рішення про те, що Детальний план території має бути затверджений рішенням Рівненської міської ради.
58. 07.02.2019 Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради на підставі рішення Рівненської міської ради від 18.10.2018 №5129 укладено з ПрАТ "Рівнеінвестпроект" як виконавцем договір на розроблення проекту Детального плану території, відповідно до пункту 1.1. якого предметом такого договору є виконання виконавцем власними та/або залученими силами та засобами розроблення проекту детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера), орієнтовною площею 80 га, у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на вулиці В`ячеслава Чорновола відповідно до містобудівної документації, генерального плану та плану зонування міста. При цьому, відповідно до пункту 1.2. вказаного договору роботи за таким договором виконуються у відповідності до узгодженого сторонами. Завдання на розроблення детального плану території, вихідних даних на проектування, які за дорученням замовника збирає виконавець, державних будівельних норм, діючої містобудівної документації, чинного законодавства України.
59. 27.02.2019 Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської було затверджено, а ПрАТ "Рівнеінвестпроект" погоджено Завдання на розроблення Детального плану території, яким було визначено наступну мету розроблення детального плану території правого берега Басівкутського водосховища (озера) орієнтовною площею 80 га у комплексі із внесенням змін до діючого детального плану території на АДРЕСА_1 (далі також завдання на ДПТ):
уточнення у більш крупному масштабі положень Генерального плану м. Рівне;
уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації;
формування принципів планувальної організації забудови;
встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови;
виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території;
визначення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами;
визначення містобудівних умов та обмежень;
обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення;
визначення потреб у підприємствах та установах обслуговування, місць їх розташування;
забезпечення комплексності забудови території;
створення належних умов охорони і використання об`єктів, що підлягають охороні відповідно до законодавства;
визначення напрямів, черговості та обсягів подальшої діяльності щодо: попереднього проведення інженерної підготовки та інженерного забезпечення території, організації транспортного і пішохідного руху, охорони та поліпшення стану навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки, комплексного благоустрою та озеленення.
60. Завданням на ДПТ також визначено низку особливих вимог до забудови, інженерного обладнання, організації транспорту, пішоходів, зокрема, вказано на необхідність проробити комплексні заходи з врахуванням існуючої містобудівної ситуації: комплексні транспортні рішення по вул. Чорновола затверджені депутатською комісією, передбачити комплексний благоустрій набережної правого берега озера Басів Кут, передбачити заходи інженерного забезпечення підтоплення території зливовими водами, розробити комплексне рішення інженерного забезпечення впорядкування території з урахуванням існуючої містобудівної ситуації, комплексний благоустрій території набережної та паркової території, заклади соціального обслуговування населення.
61. У розділі "Архітектурно-планувальна структура міста" пояснювальної записки Генерального плану міститься інформація про те, що основою планувальної організації міста є його планувальний каркас, що складається з природно-ландшафтного каркасу (рекреаційних зон у заплаві р. Устя), що формується вздовж річки в напрямку "північ-південь", та урбанізованого каркасу (магістральної мережі), по осі вул. Соборна, Дубенська - в напрямку "схід-захід". При цьому, в розділі "Система центрів" пояснювальної записки Генерального плану зазначається, що в межах Рівного формуються великі території масового відпочинку - заплава р. Устя, зелені зони "Басівщина", "Бармаки", у зв`язку із чим передбачається розвиток рекреаційної інфраструктури в заплаві р. Устя (фестивальне поле, відкритий театр, створення прогулянкових маршрутів (стежки для їзди верхи, пікнікові зони). Наголошується на тому, що рекреаційні зони навколо водної поверхні є особливо цінними для відпочинку влітку, а тому переваги щодо їх спеціалізації надаються водним видам спорту та відпочинку на воді: створення аквапарку, яхтклубу, причалів для прогулянок на човнах, місць для рибалки тощо.
62. Як вбачається з графічної частини Генерального плану умовні позначення в районі правого берега Басівкутського озера стосуються території рекреаційного призначення, садибної території, території громадських центів, а також земельних насаджень спецпризначення. При цьому графічна частина Плану зонування на вказаній території визначає лише дві зони: