ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа № 464/7773/16-а
адміністративне провадження № К/9901/11230/18
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № 464/7773/16-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ДЕВЕЛОПМЕНТ-СІТІ" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "РОЗВИТОК НЕРУХОМОСТІ", про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на постанову Сихівського районного суду м. Львова від 21.09.2017 (головуючий суддя Рудаков І.П.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2017 (головуючий суддя Макарик В.Я., судді: Большакова О.О., Глушко І.В.),
ВСТАНОВИВ:
У жовтні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ДЕВЕЛОПМЕНТ-СІТІ" (далі також - позивач) звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі також - відповідач, Інспекція ДАБК у м. Львові), як виконавчого органу Львівської міської ради, який займається архітектурно-будівельним контролем та удосконаленням містобудівництва, про визнання протиправною та скасування постанови № 07-вих-2351/36 від 10.10.2016, винесеної заступником начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові Гарасюк С.Б. про визнання винним Товариства з обмеженою відповідальністю "Девелопмент-Сіті" у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у розмірі 65 250 грн.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, була проведена з істотними порушеннями порядку проведення позапланової перевірки, зокрема, без виклику представників сторін, без повідомлення їх про час та місце проведення перевірки, без представлення відповідних документів на проведення перевірки, без витребування будь-яких документів та без надання забудовнику або підряднику можливості надати пояснення з приводу суми виявлених порушень. Постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в свою чергу, була винесена з грубим порушенням чинного законодавства, оскільки справа була розглянута без виклику позивача та у його відсутності.
Постановою Сихівського районного суду м. Львова від 21.09.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2017, адміністративний позов задоволено повністю; визнано протиправною та скасовано постанову № 07-вих-2351/36 від 10.10.2016, винесену заступником начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові Гарасюк С.Б. про визнання винним Товариства з обмеженою відповідальністю "Девелопмент-Сіті" у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладення адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 65 250 грн.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не було надано суду першої та апеляційної інстанції доказів того, що перевірка проводилась у присутності позивача, адже як видно зі змісту припису, протоколу про адміністративне правопорушення та акту перевірки, остання проведена взагалі без виклику позивача, без повідомлення його про час та місце проведення перевірки, без представлення відповідних документів на проведення перевірки, без витребування будь-яких документів та без надання позивачу можливості надати пояснення по суті виявлених порушень, що підтверджено матеріалами справи.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач та звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
В обґрунтування касаційної скарги відповідач посилається на те, що, по-перше, в разі будівництва багатоквартирного житлового будинку на вул. Струмок-Т. Масарика, 7, у м. Львові буде порушено норми інсоляції дитячого садочку № 167; по-друге, представники суб`єкта містобудування допустили посадових осіб інспекції до перевірки об`єкта "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові", про що свідчать відображені в акті перевірки документи, що були надані посадовим особам, які проводили перевірку; по-третє, представники позивача не з`явились на розгляд оскаржуваної постанови, тим самим не скористалися своїм правом на участь в процесі розгляду та надання пояснень, документів з метою спростування акту перевірки та встановлених порушень; по-четверте, продовження строку проведення перевірки шляхом подання службової записки та проставлення резолюції не може розцінюватися як порушення законодавства, оскільки останнім спеціальних вимог до цієї процедури взагалі не прописано.
Позивач правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд, перевіривши та обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги відповідача з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 15.03.2016 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано замовнику - Товариству з обмеженою відповідальністю "Розвиток нерухомості" дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ114160751893 на "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові", категорія складності - IV, генеральний підрядник - Товариство з обмеженою відповідальністю "Девелопмент-Сіті".
Відповідно до направлення для проведення позапланової перевірки від 15.09.2016 на підставі звернення мешканців вул. Т. Масарика. вул. Струмок та вул. Т. Окуневського від 29.08.2016 Інспекцією було здійснено виїзд за місцем виконання будівельних робіт із будівництва вказаного об`єкта.
За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21.09.2016 щодо ТОВ "Розвиток Нерухомості", яким встановлено, що відповідно до висновків про інсоляційний режим, дошкільного навчального закладу № 167, що на вул. Т. Масарика, 7 у м. Львові, розроблених ПГІ "Івер" в 2014 році, проектований чотирнадцятиповерховий житловий будинок порушує норми інсоляції дитячого садочку № 167. Відповідно до плану зонування території Шевченківського району м. Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради № 4657 від 21.05.2015 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони", земельна ділянка, на якій ведеться будівництво, належить до території сельбищної забудови (зона Ж-1). Таким чином порушено частину 2 статті 5, частини 2, 4 статті 26, статтю 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзаци 2, 3 частини 1 статті 26, абзаци 5, 7 частини 1 статті 27 Закону України "Про архітектурну діяльність", ДБН 360-92-К "Містобудування. Планування та забудова міських та сільських поселень", Державні санітарні правила 173-96.-К "Планування та забудова.* населених пунктів", ДБН В.2.2-9-99-К "Будинки та споруди" та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 21.09.2016, яким зобов`язано ТОВ "Розвиток Нерухомості" негайно зупинити проведення будівельних робіт на об`єкті до моменту усунення порушень вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.
На підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 15.09.2016 та службової записки "Про продовження терміну перевірки" від 21.09.2016 Інспекцією знову було здійснено виїзд за місцем виконання будівельних робіт "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові".
За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 29.09.2016 щодо ТОВ "Девелопмент-Сіті", яким встановлено, крім порушень, відображених в попередньому акті перевірки, також і ту обставину, що 04.05.2016 ухвалою Галицького районного суду м. Львова у справі № 461/2935/16-а, було зупинено дію наказу Департаменту містобудування Львівської міської ради № 420 від 26.12.2014 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ "Розвиток нерухомості" багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок - Т. Масарика, 7"; припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29.09.2016, яким зобов`язано ТОВ "Девелопмент-Сіті" негайно зупинити проведення будівельних робіт на об`єкті до моменту усунення порушень вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29.09.2016 щодо ТОВ "Девелопмент-Сіті" за фактом виконання будівельних робіт з порушенням вимог державних будівельних норм, державних стандартів і правил, а також затверджених проектних рішень.
Постановою № 07-вих-2351/36 від 10.10.2016, винесеною заступником начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові Гарасюк С.Б., Товариство з обмеженою відповідальністю "Девелопмент-Сіті" притягнуто до адміністративної відповідальності за пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 65 250 грн.
Крім того, судами встановлено, що ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2017 залишено без змін постанову Сихівського районного суду м. Львова від 29.11.2016 у справі № 464/7747/16а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "РОЗВИТОК НЕРУХОМОСТІ" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, якою визнано протиправним та скасовано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виданий 21.09.2016 ІДАБК у м. Львові Львівської міської ради на адресу Товариства з обмеженою відповідальністю "Розвиток нерухомості" та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виданий 29.09.2016 ІДАБК у м. Львові Львівської міської ради на адресу Товариство з обмеженою відповідальністю "Девелопмент-Сіті".
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Правове регулювання спірних правовідносин унормовується Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" та прийнятим на його виконання Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету міністрів України № 553 від 23.05.2011 (далі також - Порядок № 553).
Так, відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Так, згідно з пунктом 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Статтею 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", в свою чергу, визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.