ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа № 580/7046/21
адміністративне провадження № К/990/20239/22
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Стеценка С.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 580/7046/21
за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Мошнівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2022 року (головуючий суддя Епель О.В., судді: Губська Л.В., Мєзєнцев Є.І.),
ВСТАНОВИВ:
У вересні 2021 року заступник керівника Черкаської окружної прокуратури звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу з позовом до Мошнівської сільської Ради (далі також - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м, за географічними координатами 49.571959, 31.564484, яке розташоване із західної сторони с. Софіївка, поблизу автодороги Канів-Черкаси-Кременчук (Р-10) та межує із земельною ділянкою комунальної власності (кадастровий номер 7124986500:06:002:0011), площею 5,8960 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що розташована в адмінмежах Мошнівської сільської ради в с. Софіївка;
- зобов`язати відповідача вжити заходи з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м, за географічними координатами 49.571959, 31.564484, яке розташоване із західної сторони с. Софіївка, поблизу автодороги Канів-Черкаси-Кременчук (Р-10) та межує із земельною ділянкою комунальної власності (кадастровий номер 7124986500:06:002:0011), площею 5,8960 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що розташована в адмінмежах Мошнівської сільської ради в с. Софіївка.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Державною екологічною інспекцією Центрального округу проведено перевірку, за результатами якої встановлено наявність на території Мошнівської ОТГ несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м, у зв`язку з чим видано припис, яким зобов`язано відповідача ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище, однак станом на час звернення до суду з цим позовом, відповідач вимоги припису не виконав, що свідчить про протиправну бездіяльність.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16.11.2021 позов задоволено повністю.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що саме на Відповідача, який набув повноваження Софіївської сільської ради, покладається обов`язок забезпечення та організації вжиття заходів з ліквідації спірного несанкціонованого сміттєзвалища. Разом з тим, відповідачем не було вжито заходів з ліквідації такого сміттєзвалища, що свідчить про його протиправну бездіяльність та порушує встановлений порядок охорони і використання земель.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.06.2022 апеляційну скаргу відповідача задоволено частково; рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16.11.2021 скасовано та ухвалено постанову, якою позов залишено без розгляду.
Обґрунтовано постанову суду апеляційної інстанції тим, що позивачем не надано суду жодних доказів на підтвердження доводів щодо бездіяльності Державної екологічної інспекції Центрального округу та здійснення нею неналежного захисту інтересів Держави та, як наслідок, доказів того, що Державна екологічна інспекція Центрального округу позбавлена можливості самостійно звернутися до суду з відповідним позовом у порядку, визначеному законодавством, на захист інтересів держави та з метою забезпечення виконання відповідачем винесених нею приписів, постанов та/або претензії.
З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився заступник керівника Черкаської окружної прокуратури та звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Аргументовує касаційну скаргу позивач тим, що прокурор не зобов`язаний доводити протиправний характер бездіяльності компетентного органу та її причини, а тому йому достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру". Черкаською окружною прокуратурою долучено до адміністративного позову копію листа Держекоінспекції Центрального округу, з якого вбачається факт не звернення вказаного суб`єкта з позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання відповідача вжити заходів по ліквідації несанкціонованого звалища відходів. Більше того, на виконання вимог частини четвертої статті 23 вказаного Закону прокуратурою повідомлено Державну екологічну інспекцію Центрального округу про необхідність представництва Черкаською окружною прокуратурою інтересів держави у формі звернення до суду з цим позовом.
Відповідач правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд, перевіривши та обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення скарги позивача частково з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Мошнівською сільською радою, Державна екологічна інспекція Центрального округу склала акт від 21.05.2021 № 3/2/2021/ПЗ, яким встановлено, що в адміністративних межах Софіївської сільської ради, яка входить до складу Мошнівської сільської ради, виявлено засмічення земельної ділянки побутовими відходами, площею 110*11 м, висотою 1,5 м.
27.05.2021 Державна екологічна інспекція Центрального округу склала на ім`я Мошнівського сільського голови припис № 24/03/2-11/2021, яким у термін до 01.07.2021 зобов`язано ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище за географічними координатами 49.571959, 31.564484.
28.05.2021 старший державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Центрального округу Астахов Т.В. склав на ім`я Мошнівського сільського голови вимогу від 28.05.2021 № 24/03/2-11/2021, якою зобов`язано винести рішення щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища за географічними координатами 49.571959, 31.564484.
Листом від 16.08.2021 № 03.2-18/4406 Державна екологічна інспекція Центрального округу повідомила Черкаську обласну прокуратуру про вищевказані обставини, що зумовило звернення до суду з даним позовом.
Звертаючись з цією позовною заявою в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу, Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури стверджує, що звернення саме прокурора до суду спрямовано на захист конкретного державного інтересу у сфері охорони навколишнього природнього середовища в частині поводження з відходами, порушеного внаслідок тривалого існування стихійного сміттєзвалища. При цьому, прокурор зазначає, що підставою для реалізації ним таких представницьких функцій стала усвідомлена пасивна поведінка Державної екологічної інспекції Центрального округу, а саме її бездіяльність.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт три статті 131-1 Конституції України).
Відповідно до пункту другого Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти росії" (Menchinskaya v. russia), заява № 42454/02, § 35).
За змістом частини другої статті 2 Цивільного кодексу України держава Україна є учасником цивільних відносин. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками (частина перша статті 167 Цивільного кодексу України). Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 Цивільного кодексу України). Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункти 6.21, 6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19, 4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 26), від 6 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункт 8.5), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 80) та інші).
Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (пункт 35), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 27)). Тому, зокрема, наявність чи відсутність у органу, через який діє держава, статусу юридичної особи, значення не має (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункти 8.10, 8.12) від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 81)).
Незалежно від того, хто саме звернувся до суду, - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор - у судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор. На відміну від останнього та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб`єкти права - учасники правовідносин (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункти 82-83)).
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
З наведеного можна зробити висновок, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Останній не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може та бажає захищати інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункт 45)). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 37)).