ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа № 140/2916/22
адміністративне провадження № К/990/24030/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №140/2916/22
за позовом заступника керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави до Торчинської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Волинської обласної прокуратури на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 01 червня 2022 року (головуючий-суддя Смокович В.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2022 року (суддя-доповідач Улицький В.З., судді: Кузьмич С.М., Хобор Р.Б.),
в с т а н о в и в :
У березні 2022 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Торчинської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності щодо вчинення дій, спрямованих на визнання гідротехнічних споруд, а саме: дамби з північно-східної сторони - однорідної, земляної, шириною по гребеню 2-2,5 м, довжиною 51 м, дамби не проїжджої; водонапускної споруди типу - труба, матеріал - метал; дамби з північно-східної сторони - однорідної, земляна, шириною по гребеню 2,5 м, довжиною 75 м, дамби не проїжджої; водовипускної споруди типу - труба, матеріал - метал; водовипускної споруди - типу "шахтний водоскид", матеріал - метал, що знаходяться на земельній ділянці водного фонду з кадастровим номером 0722880900:04:000:1535 на території Торчинської ОТГ Луцького району Волинської, безхазяйним майном, та взяття його на облік як безхазяйного майна; зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на визнання гідротехнічних споруд, а саме: дамби з північно-східної сторони - однорідної, земляної, шириною по гребеню 2-2,5 м, довжиною 51 м, дамби не проїжджої; водонапускної споруди типу - труба, матеріал - метал; дамби з північно-східної сторони - однорідної, земляна, шириною по гребеню 2,5 м, довжиною 75 м, дамби не проїжджої; водовипускної споруди типу - труба, матеріал - метал; водовипускної споруди - типу "шахтний водоскид", матеріал - метал, що знаходяться на земельній ділянці водного фонду з кадастровим номером 0722880900:04:000:1535 на території Торчинської ОТГ Луцького району Волинської області, безхазяйним майном, та взяття його на облік як безхазяйного майна.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 01.06.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.08.2022, провадження у цій справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Постановляючи ухвалу, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або, в силу закону, не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду. У такому випадку, на думку судів, прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України.
Суди попередніх інстанцій вважали, що у даному спорі прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки предметом спору є ухилення селищної ради від вжиття заходів щодо оформлення безхазяйного майна, а саме гідротехнічних споруд. Вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та Торчинською селищною радою, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою. Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку, у зв`язку з чим дійшли висновку, що даний спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції.
Не погодившись з судовими рішеннями попередніх інстанцій, заступник керівника Волинської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 07 вересня 2022 року відкрито провадження у справі.
Суд заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов наступного висновку.
Судами встановлено, що Луцькою окружною прокуратурою вивчено інформацію щодо стану додержання вимог чинного законодавства в діяльності органів влади та місцевого самоврядування в частині набуття права власності та подальшого управління майном Торчинською селищною радою та встановлено наявність гідротехнічних споруд на водних об`єктах.
Між Луцькою районною державною адміністрацією (орендодавцем) та ОСОБА_1 (орендарем) 08 лютого 2010 року укладено договір оренди земельної ділянки під розміщення водного об`єкту, пунктом 1 якого передбачено, що орендодавець надає орендареві в користування на умовах оренди для створення культурного рибного господарства рибний водний об`єкт, який розташований на території Буянівської сільської ради (за межами населеного пункту) з прибережними смугами (кадастровий номер 0722880900:04:000:1535) на підставі розпорядження Луцької районної державної адміністрації від 27 березня 2009 року №165 (а.с. 57-59).
Відповідно до пунктів 2, 3, 8 вказаного договору в оренду передається земельна ділянка загальною площею 2,5783 га. На земельній ділянці відсутні об`єкти нерухомого майна. Договір укладено на п`ять років.
Вказаний договір зареєстрований у Луцькому районному відділі ДП "Центр ДЗК", про що в Державному реєстрі земель вчинено запис від 08 лютого 2010 року за № 041007600002.
17 серпня 2016 року між Волинською обласною державною адміністрацією та ОСОБА_1 укладено додаткову угоду про поновлення терміну дії договору оренди водних об`єктів та земель водного фонду від 08 лютого 2010 року, відповідно до якої сторони дійшли згоди поновити строк дії договору оренди від 08 лютого 2010 року земельної ділянки водного фонду державної власності загальною площею 2,5783 га, в тому числі: 1,0367 га водного плеса, 1,5416 га болота, розташованої за межами населених пунктів Буянівської сільської ради Луцького району для рибогосподарських потреб, продовживши його дію на 20 років.
Згідно інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта з кадастровим номером 0722880900:04:000:1535 право оренди земельної ділянки 26.08.2016 зареєстровано за ОСОБА_1 (а.с. 69-70).
14 вересня 2016 року між Волинською обласною державною адміністрацією (орендодавцем) та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 (орендарем) укладено договір оренди водного об`єкту № 56, відповідно до пункту 1 якого орендодавець надає, а орендар приймає у строкове користування водні об`єкти для рибогосподарських потреб: ставок площею 0,5718 га, розташований на території Буянівської сільської ради Луцького району Волинської області за межами населених пунктів; ставок площею 0,4649 га, розташований на території Буянівської сільської ради Луцького району Волинської області за межами населених пунктів.
Згідно із пунктом 2 вказаного договору об`єктом оренди за договором є вода (водний простір) водного об`єкту 14,55 тис. кв. м, 1, 0367 га, земельна ділянки під водним об`єктом 1,036 га, під болотами - 1,5416 га, з кадастровим номером 0722880900:04:000:1535.
Відповідно до пояснювальних записок до паспорта водного об`єкта - ставків площею 0,4649 га та 0,5718 га відомча приналежність гідровузлів - Буянівська сільська рада Луцького району Волинської області.
При цьому, судами встановлено, що вказана гідроспоруда на балансі Регіонального офісу водних ресурсів у Волинській області та Волинської обласної державної адміністрації не перебуває.
Окрім того, за інформацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, ДП "Укрриба" вказана вище гідротехнічна споруда - однорідна земляна дамба у них на балансі також не перебуває.
Судами також встановлено, що за інформацією ДП "Укрриба" від 12 квітня 2021 року за № 08-04/40 на земельній ділянці за кадастровим номером 0722880900:04:000:1535 (Буянівська сільська рада) відсутнє державне нерухоме майно, балансоутримувачем якого є ДП "Укрриба".
Відповідно до акту обстеження водних об`єктів, гідротехнічних споруд, розташованих на території територіальної громади Торчинської селищної ради на землях комунальної власності від 10 грудня 2021 року обстежено водний об`єкт загальною площею 2,5783 га, який передано в оренду. У межах об`єкта оренди розміщені гідротехнічні споруди: ставок площею 0,5718 га: дамба з північно- східної сторони - однорідна, земляна, шириною по гребеню 2-2,5 м, довжиною 51 м, дамба не проїжджа; водонапускна споруда типу - труба, матеріал - метал; ставок площею 0,4649 га: дамба з північно-східної сторони - однорідна, земляна, шириною по гребеню 2,5 м, довжиною 75 м, дамба не проїжджа; водовипускна споруда типу - труба, матеріал - метал; водовипускна споруда - типу "шахтний водоскид", матеріал метал (а.с. 84).
Листом від 06 квітня 2021 року №352/1.11.2/21 Торчинська селищна рада повідомила, що наявна на орендованому водному об`єкті у громадянина ОСОБА_1 однорідна земельна дамба на балансі селищної ради не перебуває, інформація по даному об`єкту відсутня (а.с.20-21).
Вважаючи бездіяльність відповідача, яка полягає у невжитті заходів щодо оформлення права власності на гідротехнічні споруди протиправною, заступник керівника Луцької окружної прокуратури звернувся до суду з позовом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.