ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа №140/17051/20
адміністративне провадження № К/9901/40609/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Волинської митниці ДФС, Волинської митниці Держмитслужби про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Волинської митниці Держмитслужби на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23.03.2021 (суддя - Костюкевич С. Ф.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021 (колегія суддів у складі: Гуляка В. В., Ільчишин Н. В., Коваля Р. Й.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Волинської митниці ДФС, Волинської митниці Держмитслужби, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
- визнати протиправними та скасувати наказ голови комісії з реорганізації Волинської митниці ДФС від 16.11.2020 № 60-о "Про звільнення ОСОБА_1";
- визнати протиправними та скасувати наказ голови комісії з реорганізації Волинської митниці ДФС від 14.12.2020 №66-о "Про внесення змін до наказу Волинської митниці ДФС від 16.11.2020 № 60-о "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити позивача на посаді державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста "Володимир-Волинський" Волинської митниці Держмитслужби або на рівнозначній посаді;
- стягнути з Волинської митниці ДФС на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 30.11.2020 по день поновлення на посаді, виходячи з середньоденного заробітку.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 26.05.2020 позивачу вручили письмове попередження про наступне вивільнення із займаної посади з 26.06.2020. Однак, він не був звільнений 26.06.2020 та лише 16.11.2020, майже через п`ять місяців після попередження, Волинською митницею ДФС видано оскаржуваний наказ про його звільнення з 19.11.2020. На думку позивача, оскільки його не було звільнено через місяць після попередження про вивільнення, то він вважається таким, що продовжує працювати і надалі, оскільки для його звільнення необхідно було повторно вручити повідомлення про звільнення не пізніше як через тридцять днів до дня звільнення.
Крім того зауважує, що у період з 19.11.2020 по 27.11.2020 він перебував на лікуванні, що підтверджується відповідним листком непрацездатності. У зв`язку з неприйняттям вказаного листка непрацездатності службовими особами Волинської митниці ДФС, позивач був змушений 08.12.2020 направити голові комісії з реорганізації Волинської митниці ДФС письмову заяву з проханням прийняти лист непрацездатності для його оплати та прийняття рішення про внесення змін в наказ про звільнення в частині дати звільнення. Однак, на дату звернення до суду відповіді позивач не отримав, також йому не було видано трудової книжки.
Також наголошує, що з оскаржуваного наказу вбачається, що його звільнили у зв`язку із реорганізацією Волинської митниці ДФС шляхом приєднання до Волинської митниці Держмитслужби на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2019 № 858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби України", звільнення відбулось відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", пункту 1 стаття 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Разом з тим, позивачу не було запропоновано жодної посади у Волинській митниці Держмитслужби, при цьому вакантні місця у вказаному органі були, які зайняли новопризначені працівники не з митних органів.
Позивач указує, що такі дії відповідачів викликають у нього небезпідставні сумніви в упередженості та добросовісності митного органу щодо нього, які не відповідають конституційним принципам рівності та справедливості, верховенству права, з котрих випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інакше не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом Волинської митниці ДФС від 28.11.2018 № 676-о "Про переведення" позивача ОСОБА_1 з 01.12.2018 переведено на посаду державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста "Володимир-Волинський" Волинської митниці ДФС.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 № 1200 "Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України" утворено Державну податку службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу.
Постановою Кабінету Міністрів України від 02.10.2019 № 858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної митної служби за переліком згідно з додатком 1, згідно з яким утворено Волинську митницю Держмитслужби, а також реорганізовано деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної митної служби за переліком згідно з додатком 2, згідно якого Волинську митницю ДФС реорганізовано шляхом приєднання до Волинської митниці Держмитслужби.
Відповідно до наказу Державної фіскальної служби України від 25.11.2019 № 30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС" розпочато реорганізацію Волинської митниці ДФС.
27.11.2019 в Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про перебування Волинської митниці ДФС в процесі припинення.
У свою чергу, 15.11.2019 в Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про проведення державної реєстрації юридичної особи - Волинської митниці Держмитслужби.
Наказом Державної митної служби України від 28.10.2019 № 22 "Про введення в дію структур територіальних органів Держмитслужби та затвердження граничної чисельності їх працівників" затверджено граничну чисельність працівників територіальних органів Держмитслужби, у тому числі і Волинської митниці Держмитслужби у кількості 579 штатних одиниць.
26.05.2020 відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 № 1200 та від 02.10.2019 № 858, з урахуванням особливостей, визначених частиною третьою статті 87 Закону України "Про державну службу", частиною шостою статті 49-2 КЗпП України, попереджено ОСОБА_1, який займає посаду державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста "Володимир-Волинський" Волинської митниці ДФС про наступне звільнення із займаної посади 26.06.2020 на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" та пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
Наказом Волинської митниці ДФС від 16.11.2020 № 60-о "Про звільнення ОСОБА_1" ОСОБА_1, державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста "Володимир-Волинський" Волинської митниці ДФС, звільнено із займаної посади 19.11.2020 у зв`язку з реорганізацією Волинської митниці ДФС відповідно пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
Із вказаним вище наказом позивача ознайомлено 16.11.2020, про що свідчить його підпис на списку розсилки до вказаного наказу, крім того, зазначений наказ був надісланий позивачу листом від 16.11.2020 № 10065/03-70-04.
У зв`язку з відсутністю позивача на роботі в день звільнення 19.11.2020, про що свідчить протокол про доведення інформації або документів до відома державного службовця від 19.11.2020, на електронну адресу останнього та поштовим зв`язком було надіслано йому лист від 19.11.2020 № 10182-7.3-12 про необхідність отримання трудової книжки та проведення повного розрахунку.
У подальшому, 08.12.2020 позивач направив на адресу відповідача Волинської митниці ДФС заяву, в якій повідомив про перебування з 19.11.2020 по 27.11.2020 на лікуванні, на підтвердження чого надав листок непрацездатності АКА № 494644.
Наказом Волинської митниці ДФС "Про внесення змін до наказу Волинської митниці ДФС від 16.11.2020 № 60-о "Про звільнення ОСОБА_1"" від 14.12.2020 № 66-о внесено зміни до наказу Волинської митниці ДФС від 16.11.2020 № 60-о "Про звільнення ОСОБА_1", зокрема, в пункті 1 наказу слова та цифри " 19 листопада 2020 року" замінено на слова та цифри " 30 листопада 2020 року".
Із вказаним вище наказом позивача ознайомлено 16.12.2020, про що свідчить його підпис на списку розсилки до вказаного наказу, крім того, даний наказ був надісланий позивачу листом від 15.12.2020 № 11067/03-70-04.
Не погоджуючись із таким звільненням, позивач звернувся до адміністративного суду із цим позовом.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23.03.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Волинської митниці ДФС від 16.11.2020 № 60-о "Про звільнення ОСОБА_1" в частині звільнення ОСОБА_1 та наказ від 14.12.2020 № 66-о "Про внесення змін до наказу Волинської митниці ДФС від 16.11.2020 № 60-о "Про звільнення ОСОБА_1". Поновлено ОСОБА_1 на посаді державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста "Володимир-Волинський" Волинської митниці ДФС з 01.12.2020. Стягнуто з Волинської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 23 842,72 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Рішення в частині поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць в розмірі 6745,00 грн допущено негайного виконання.
Задовольняючи позовні вимоги частково суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що сам факт реорганізації державного органу, що фактично не потягнув зміни в організації праці, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи. Якщо реорганізація державного органу є підставою для припинення відносин державної служби незалежно від скорочення чисельності або штату державних службовців, мають бути інші об`єктивні підстави для звільнення державних службовців, і такими причинами не може бути лише одне бажання суб`єкта призначення. Своєю чергою надання Законом України "Про державну службу" можливості керівнику органу або суб`єкту призначення пропонувати будь-яку вакантну посаду державної служби у цьому органі (за наявності) кореспондує обов`язку суб`єкта владних повноважень реалізовувати це право обґрунтовано та мотивувати рішення про звільнення працівника з посади з метою уникнення сумнівів у державного службовця щодо упередженого ставлення до нього чи інших чинників, які б порушували принцип "правової визначеності". Тож, оскільки у Волинській митниці Держмитслужби були наявні вакантні посади, в тому числі ті, що позивач обіймав до реорганізації, разом з тим, останньому не було запропоновано будь-якої посади в реорганізованому органі, його звільнення, за висновком суду, не може бути визнано обґрунтованим, отже оскаржуваний наказ порушує конституційне право позивача на працю. Своєю чергою відповідач, як суб`єкт призначення, у спірних правовідносинах не навів жодного обґрунтування як підстави для звільнення позивача та не прийняття рішення про його переведення до реорганізованого органу, а тому не довів неможливості продовження позивачем державної служби у реорганізованому органі.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій Волинська митниця Держмитслужби звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
Підставою касаційного оскарження Волинська митниця Держмитслужби зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій при ухваленні рішень неправильно застосовано до спірних правовідносин норми матеріального права, а саме: абзац 1 частини третьої статті 87 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII "Про державну службу" у редакції Закону України від 14.01.2020 № 440-IX "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи", пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП України, а також порушено норми процесуального права в частині належної оцінки доказів, що призвело, на його думку, до неправильного встановлення дійсних обставин справи, у зв`язку з тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував вищевказану норму права без урахування висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 28.07.2021 у справі № 640/11024/20.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
09.11.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Волинської митниці Держмитслужби на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.11.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 140/17051/20.
Ухвалою Верховного Суду від 19.01.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою Волинської митниці Держмитслужби на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 09.03.2023 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача наказом Волинської митниці ДФС від 16.11.2020 № 60-о з посади державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста "Володимир-Волинський" Волинської митниці ДФС на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що позивач був звільнений у період реорганізації Волинської митниці ДФС, яка розпочата наказом Державної фіскальної служби України від 25.11.2019 № 30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС".
Незадовго до цього, а також упродовж проведення процедури реорганізації Волинської митниці ДФС норми Закону України "Про державну службу" та КЗпП України зазнали суттєвих змін, які змінили порядок вивільнення державних службовців.
За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
З метою визначення норм права, які на момент виникнення спірних правовідносин підлягали застосуванню до процедури звільнення державних службовців у зв`язку з реорганізацією державного органу, необхідно провести ретроспективний та системний аналіз відповідних положень Закону України "Про державну службу" у взаємозв`язку з нормами КЗпП України.
У первинній редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" передбачав, що однією з підстав для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
При цьому частиною третьою статті 87 Закону України "Про державну службу" у її первинній редакції було унормовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац перший, другий).
25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19.09.2019 № 117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" (далі - Закон № 117-IX), який мав на меті спрощення порядку прийняття на державну службу та розширення підстав її припинення з метою швидкого та ефективного перезавантаження державної влади в Україні.
Внаслідок цих законодавчих змін у частині першій статті 87 Закону України "Про державну службу" (у редакції підпункту 53 пункту 6 розділу I Закону № 117-ІХ) виокремлені дві підстави припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення: