ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа № 826/810/16
адміністративне провадження № К/9901/43617/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" до Державної авіаційної служби України про визнання протиправними дій, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 (колегія суддів у складі: Качура І. А., Келеберди В. І., Данилишина В. М.) і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 (колегія суддів у складі: Межевича М. В., Земляної Г. В., Сорочка Є. О.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У січні 2016 року Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" (далі - позивач, ПрАТ "Авіакомпанія "МАУ") звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної авіаційної служби України (далі - відповідач, ДАС України), в якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог, просило:
- визнати протиправними дії ДАС України щодо нарахування ПрАТ "Авіакомпанія "МАУ" державного збору до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях за період: лютий 2014 року (частково), червень 2014 року, з серпня 2014 року по жовтень 2015 року включно;
- визнати протиправними дії ДАС України щодо формування та надання ПрАТ "Авіакомпанія "МАУ" рахунків-фактур: від 28.07.2014 № 60, № 123к; від 24.09.2014 № 75; від 04.11.2014 № 180к; від 27.10.2014 № 86, № 177к; від 24.11.2014 № 94, № 191; від 23.12.2014 № 101, № 211к; від 26.01.2015 № 6, № 15к; від 25.02.2015 № 13, №31к; від 27.05.2015 № 27; від 31.03.2015 № 46к; від 02.04.2015 № 47к; від 23.04.2015 № 23; від 23.04.2015 № 62к; від 25.05.2015 № 26; від 02.06.2015 № 77к; від 25.06.2015 № 35, № 91к; від 29.07.2015 № 43; від 18.08.2015 № 120к; від 25.08.2015 № 49; від 28.09.2015 № 138к, № 57, № 139к; від 27.10.2015 № 65; від 18.11.2015 № 164к; від 30.11.2015 № 72; від 03.12.2015 № 169к на сплату державного збору до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
Позов обґрунтовано тим, що чинне законодавство не передбачає належним чином обов`язок позивача по сплаті спірного збору, а відповідач діє не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, передбачені законами. Указує, що спірні збори не передбачені Податковим кодексом України, не повинні справлятись з набранням чинності Законом України "Про адміністративні послуги" та не можуть стягуватись, з огляду на положення Конвенції про міжнародну цивільну авіацію.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ПрАТ "Авіакомпанія "МАУ" є суб`єктом господарювання, що здійснює діяльність в сфері авіації, зокрема і щодо забезпечення повітряних перевезень пасажирів, багажу, вантажу та пошти.
ДАС України позивачу нарахований державний збір до Державного фонду, про що виставлені відповідні рахунки-фактури.
ДАС України Відповідач в спірних рахунках використовував ставки збору за видачу дозволів на експлуатацію повітряних ліній встановлені Додатком до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819 "Про створення Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях" (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889) (далі - Положення № 819), який є підзаконним нормативно-правовим актом.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 у задоволенні позову відмовлено повністю.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що встановлені Положенням № 819 ставки зборів, застосовані відповідачем при формуванні та пред`явленні позивачеві рахунків-фактур, не створюють для позивача обов`язку по їх сплаті, оскільки встановлені не Законом, прийнятим Верховною Радою України, а підзаконним актом Кабінету Міністрів України. Також суд зазначає, що оскільки ставки збору, використані відповідачем при формуванні та пред`явленні позивачу рахунків-фактур, не встановлені Податковим кодексом України, а визначені Положенням № 819, такі збори не справляються, з огляду на набрання чинності Законом України "Про адміністративні послуги" та втрату чинності пункту 2 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України". Також, з огляду на положення Конституції України, Податкового кодексу України, Закону України "Про адміністративні послуги" та частини 2 статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, суд дійшов висновку, що чинним законодавством на належному рівні не встановлено для позивача обов`язку здійснювати сплату сум зборів, в тому числі ставок, строків та порядку сплати. Разом з тим, суд дійшов висновку, що дії ДАС України, які є предметом спору в даній справі, не створюють для позивача негативних наслідків, оскільки сформовані відповідачем рахунки-фактури не є обов`язковими до виконання рішеннями суб`єкта владних повноважень, тобто носять для позивача інформативний характер.
Не погодившись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 ДАС України оскаржила його в апеляційному порядку.
Враховуючи, що відповідач в апеляційній скарзі заперечував виключно мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про доцільність переглядати рішення суду першої інстанції у відповідності до пункту 1 частини першої статті 201 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), перевіряючи правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в оскарженій відповідачем частині.
Київський апеляційний адміністративний суд за результатами апеляційного перегляду ухвалою від 15.03.2017 залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що плата за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України є державними зборами, розмір та порядок сплати яких має визначатися Урядом України. Крім того, суд дійшов висновку, що Положення № 819 і Додаток до нього не містять таких окремих видів державних зборів як збір за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та збір за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України і не регулює періодичність та порядок їх сплати. Також суд зазначив, що не визначення чинним законодавством розміру збору за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, терміну та порядку його сплати, не дає підстав для його справляння. З огляду на це, суд дійшов висновку, що підстави вважати правомірними оскаржувані дії відповідача щодо нарахування позивачу цього збору та виставлення рахунків-фактур на його оплату відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить змінити рішення попередніх інстанцій в мотивувальній частині та відмовити у задоволенні позову з мотивів правомірності оскаржуваних дій та рішень ДАС України.
На обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій не було враховано судової практики та висновків Верховного Суду України, викладених у постанові від 12.01.2016 № 21-633а15, якою визнано правомірним справляння державного збору. Зазначає, що за характером підстави для сплати платежу та критерієм для визнання розміру платежу державний збір до фонду за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України відноситься до неоподаткованих платежів. Це є обов`язковий, цільовий, фактично відплатний платіж, що надходить до Державного бюджету. Наголошує на тому, що на законодавчому рівні унормовано вид цього платежу, порядок умови та строк його сплати, визначено, обов`язок авіаперевізника перерахувати збір до фонду. Крім того, зазначає, що ДАС України є органом державної влади, який уповноважений організовувати і є відповідальним за надходження державного збору до фонду та його цільовим використанням. Тому вважає, що дії відповідача є правомірними та вчиненими на підставі, в межах, та у спосіб, передбаченими чинним законодавством України.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
05.04.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ДАС України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.04.2017 відкрито касаційне провадження за скаргою ДАС України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017.
15.12.2017 набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів".
Статтею 327 КАС України у редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
21.03.2018 вказана касаційна скарга передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.03.2018 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Стрелець Т. Г., суддів Білоус О. В., Желтобрюх І. Л. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05.06.2019 № 627/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/810/16 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т. Г.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Шишова О. О., суддів Дашутіна І. В., Яковенка М. М. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.03.2020 № 359/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/810/16 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 28.02.2020 ухвали № К/9901/43617/18 про відведення судді-доповідача Шишова О. О. та суддів Дашутіна І. В., Яковенка М. М. від розгляду матеріалів касаційної скарги ДАС України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 у справі № 826/810/16.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.03.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Чиркіна С. М., суддів Шарапи В. М., Саприкіної І. В. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.10.2020 № 2025/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/810/16 у зв`язку з відрахуванням судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Саприкіної І. В. зі штату Верховного Суду (наказ Голови Верховного Суду від 13.04.2020 № 744-к), яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.10.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Чиркіна С. М., суддів Бевзенка В. М., Шарапи В. М. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.10.2020 № 2038/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/810/16 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 22.10.2020 ухвали № К/9901/43617/18 про відведення судді-доповідача Чиркіна С. М. та суддів Бевзенка В. М., Шарапи В. М. від розгляду матеріалів касаційної скарги ДАС України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 у справі № 826/810/16.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.10.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Ухвалою Верховного Суду від 15.03.2023 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до частини другої статті 8 Конституції України Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини першої статті 67 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
Пунктом 1 частини другої статті 92 Конституції України визначено, що виключно законами України встановлюються, зокрема, система оподаткування, податки і збори.
Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 12 Повітряного кодексу України загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях здійснюються відповідно до Бюджетного кодексу України (далі - БК України) та закону про Державний бюджет України. Загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність - витрати, пов`язані із забезпеченням виконання основних завдань внутрішньої та зовнішньої державної політики в галузі цивільної авіації, у тому числі державного регулювання науково-технічної, економічної, фінансової, кадрової та соціальної політики щодо використання повітряного простору України, нормативно-правового забезпечення авіаційної діяльності, забезпечення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації. Порядок використання коштів на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України.
Частиною четвертою статті 12 Повітряного кодексу України передбачено, що для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Фонд).
Відповідно до частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України надходженнями Фонду є державні збори із суб`єктів авіаційної діяльності: 1) за сертифікацію, реєстрацію, перереєстрацію об`єктів та суб`єктів авіаційної діяльності та супроводження їх діяльності; 2) за надання прав на експлуатацію повітряних ліній; 3) за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; 4) за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України; 5) за вчинення офіційних дій, пов`язаних з наглядом у сфері цивільної авіації, у тому числі під час виконання польотів в інших державах за договорами фрахту/лізингу, які розраховуються залежно від кількості та маси повітряних суден, строків тимчасового базування за кордоном та регіонів виконання польотів; 6) з авіаційної безпеки; 7) з інших передбачених законом надходжень.
За змістом частини шостої статті 12 Повітряного кодексу України кошти Фонду в обсязі, затвердженому законом про Державний бюджет України на відповідний рік, використовуються на утримання штату працівників та інші витрати уповноваженого органу з питань цивільної авіації, пов`язані із забезпеченням виконання його функцій, на фінансування витрат на участь та представництво України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах, визначених законодавством.
Згідно з частиною сьомою статті 12 Повітряного кодексу України забезпечення надходження та використання коштів Фонду здійснює уповноважений орган з питань цивільної авіації.
Відповідно до частин восьмої, дев`ятої статті 12 Повітряного кодексу України платежі, що підлягають сплаті до Фонду, є обов`язковими для всіх суб`єктів авіаційної діяльності. Перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Фонду визначаються Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 3 Розділу XIX "Прикінцеві та перехідні положення" Повітряного кодексу України визначено, що збори, які визначені пунктами 1 та 2 частини п`ятої статті 12 цього Кодексу, справляються до набрання чинності законом про адміністративні послуги та іншими законами, що регулюють справляння відповідних зборів відповідно до пункту 2 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України.
Згідно з частиною п`ятою статті 20 Закону України від 06.09.2012 № 5203-VI "Про адміністративні послуги" визнано таким, що втрачає чинність з 1 січня 2014 року, пункт 2 підрозділу 10 розділу ХХ "Перехідні положення" Податкового кодексу України.
Пунктом 2 Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889) визначено, що Фонд утворюється за рахунок: державних зборів за сертифікацію, реєстрацію і перереєстрацію повітряних суден, аеродромів, сертифікацію авіаційного персоналу та експлуатантів авіаційної техніки, сертифікацію юридичних і фізичних осіб, які виконують роботи, пов`язані з розробленням, виготовленням, ремонтом і технічним обслуговуванням авіаційної техніки, за видачу дозволів на бортові радіостанції тощо; державних зборів за видачу дозволів на використання комерційних прав (далі - державні збори), розмір яких затверджується Кабінетом Міністрів України; добровільних внесків юридичних і фізичних осіб; інших надходжень згідно з умовами законодавства України.
Згідно з пунктом 4 Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889) державні збори сплачуються юридичними і фізичними особами (далі - суб`єкти авіаційної діяльності) у розмірах згідно з додатком.
Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Додатка до Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889), у разі видачі дозволів на експлуатацію повітряних ліній в межах України та/чи міжнародних повітряних ліній державний збір збільшується з розрахунку за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває, у визначених розмірах, що стягуються зі споживача.
Цим же пунктом передбачено, що державний збір за видачу дозволів на експлуатацію повітряних ліній збільшується: з розрахунку за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту, на 0,5 доларів США та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває на 2,5 доларів США, що стягуються із споживача та з розрахунку за кожного пасажира, який відлітає з аеропортів України, на 2 долари США та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває, на 10 доларів США, що стягуються з споживача.
Відповідно до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, затверджених наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства транспорту України від 26.11.2001 № 139/821 (далі - Ліцензійні умови; які були чинними на момент виникнення спірних правовідносин), Ліцензійні умови є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, які надають послуги з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, і видаються на здійснення цього виду діяльності (пункти 1.4, 1.6).
Згідно з пунктами 2.4.17 та 2.4.18 Ліцензійних умов, суб`єкти господарської діяльності, які надають послуги з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, повинні відповідати таким вимогам: подавати до Укравіатрансу щомісячні звіти щодо виконаних перевезень за встановленою формою, затвердженою згідно з установленим порядком, та дані про наліт (щоквартально), згідно з Правилами сертифікації експлуатантів; своєчасно перераховувати до Фонду державні збори згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889 "Про внесення змін і доповнень до постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819".
Відповідно до підпункту 289 пункту 4 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 398/2011 (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин), ДАС України організовує надходження коштів до Фонду і їх цільове використання.