ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа № 420/6028/19
адміністративне провадження № К/9901/12525/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 300/1668/19
за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року (прийняте у складі головуючого судді Завальнюка І.В.), постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Градовського Ю.М., суддів: Крусяна А.В., Яковлєва О.В.) та додаткову постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Одеської міської ради (далі - Одеська МР), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 від 31.07.2019 (вх. № 31-Ко-642/5) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку орієнтовною площею 0,10 га за адресою (бажане місце розташування земельної ділянки): м. Одеса, Малиновський район, орієнтовно межує біля будинків (земельних ділянок) за адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 (вільна земельна ділянка) рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмову в наданні дозволу;
- зобов`язати Одеську міську раду повторно розглянути на найближчому пленарному засіданні клопотання ОСОБА_1 від 31.07.2019 про надання вищезазначеного дозволу та прийняти відповідне рішення.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ОСОБА_1 звернулась із клопотанням до Одеської МР про прийняття на сесії рішення щодо надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатної у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку орієнтовною площею 0,10 га. Рішення за наслідками розгляду прийнято не було. Позивачка вважає, що відповідачем допущено неправомірну бездіяльність, оскільки частина сьома статті 118 ЗК передбачає обов`язок ради за результатами розгляду клопотання прийняти одне з рішень: або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою чи мотивовано відмовити у наданні такого дозволу, що зумовило її звернутися за судовим захистом із даним позовом.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо неприйняття за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 від 31.07.2019 (вх. № 31-Ко-642/5) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельну ділянку для будівництва і обслуговування жилого будинку орієнтовною площею 0,10 га за адресою (бажане місце розташування земельної ділянки): м. Одеса, Малиновський район, орієнтовно межує біля будинків (земельних ділянок) за адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 (вільна земельна ділянка) рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмову в наданні дозволу.
Зобов`язано Одеську міську раду повторно розглянути на найближчому пленарному засіданні клопотання ОСОБА_1 від 31.07.2019 (вх. № 31-Ко-642/5) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельну ділянку для будівництва і обслуговування жилого будинку орієнтовною площею 0,10 га за адресою (бажане місце розташування земельної ділянки): м. Одеса, Малиновський район, орієнтовно межує біля будинків (земельних ділянок) за адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 (вільна земельна ділянка) та прийняти відповідне рішення згідно ст. 123 Земельного кодексу України.
Стягнуто з бюджетних асигнувань Одеської МР на користь ОСОБА_1 судові витрати в сумі 2 000 гривні.
4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року апеляційні скарги Одеської МР та ОСОБА_1 задоволено частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року скасовано в частині розподілу судових витрат.
Прийнято в цій частині нове судове рішення, яким стягнуто з Одеської МР за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати на правничу допомогу у сумі 4 600 грн.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року залишено без змін.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що відповідно до частини сьомої статті118 Земельного Кодексу України (далі - ЗК України) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Суди дійшли висновку, що неприйняття одного з рішень у місячний строк, визначений статтею 123 Земельного кодексу України, за клопотанням позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є протиправною бездіяльністю з боку Одеської МР.
Оскільки за клопотанням позивача Одеська МР не прийняла рішення, передбаченого нормами ЗК України, чим допустила протиправну бездіяльність, вимога позивача про зобов`язання відповідача повторно розглянути зазначене клопотання та прийняти відповідне рішення ґрунтуються на вимогах законодавством та підлягає задоволенню.
Суди зазначили, що порядок розгляду такого клопотання та вичерпний перелік підстав для відмови у його задоволенні передбачено статтею 118 ЗК України.
6. Змінюючи рішення суду першої інстанції П`ятий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що відповідачем, в силу частини сьомої статті 134 КАС України, не доведено будь-якими доказами, що ціни на послуги адвоката є явно завищеними на ринку юридичних послуг. Колегія суддів не знайшла підстав для зменшення витрат за правничу допомогу пов`язану з підготовкою та складанням позову і відповіді на відзив.
7. Додатковою постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року задоволено заяву ОСОБА_2, представника ОСОБА_1, про ухвалення додаткового судового рішення.
Ухвалено додаткову постанову, якою вирішено питання про стягнення судових витрат на професійну правничу допомогу.
Стягнуто з Одеської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати на правничу допомогу, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді апеляційної інстанції, у сумі 5 200грн.
8. Задовольняючи заяву про ухвалення додаткового судового рішення суд виходив з того, що надані представником позивача документи доводять факт понесення позивачем витрат, пов`язаних із наданням правової допомоги адвоката, у розмірі 5 200 грн. Понесені витрати відповідають критеріям дійсності та співмірності необхідних і достатніх витрат, а також розумності їх розміру.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. 12 травня 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2019 року, постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року та додаткову постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2020 року, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки доводам відповідача щодо питання протиставлення передбаченого земельним законодавством обов`язку прийняття рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою або мотивованої відмови у його наданні регламентованому Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" праву вільного волевиявлення депутата ради при вирішенні того чи іншого питання місцевого значення.
Відповідач зазначив, що він не знайшов подібної практики в Єдиному державному реєстрі судових рішень.
Скаржник вказав на неоднакове застосування судами положень чинного законодавства, що вбачається, зокрема з висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 25 вересня 2018 року у справі №343/244/16-а.
Одеська МР вважає, що неприйняття рішення за наслідками розгляду заяви позивача не може розглядатись як неправомірна бездіяльність органу місцевого самоврядування, оскільки це є вираженням депутатами власної позиції стосовно порушеного питання у межах їх дискреційних повноважень голосувати, чи не голосувати, чи голосувати "проти" або "за".
Також Одеська міська рада звернула увагу на те, що судами не було досліджено питання наявності у позивачки порушеного інтересу, за захистом якого вона звернулась до суду. Відповідач зазначив, що частина сьома статті 118 Земельного кодексу України містить норму про принцип "мовчазної згоди", відповідно до якого у разі ненадання органом місцевого самоврядування у місячний термін дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє орган місцевого самоврядування.
Крім того, на думку відповідача відсутність у договорі про надання правової допомоги розрахунку погодинної вартості правової допомоги, є самостійною та достатньою підставою для відмови у задоволенні клопотань позивачки та її представника щодо стягнення витрат на правову допомогу.
Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 травня 2020 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючий суддя Стрелець Т.Г., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
10. Ухвалою Верховного Суду від 26 травня 2020 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
01 червня 2020 року від позивачки до Верховного Суду надійшло клопотання про закриття касаційного провадження на підставі пункту 4 частини 1 статті 339 КАС України.
09 червня 2020 року до Верховного Суду від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
Позивачка зазначає, що посилання відповідача на правову позицію Верховного Суду у постанові від 25.09.2018 у справі №343/244/16-а не може підлягати застосуванню до спірних правовідносин. Так, предметом спірних правовідносин у справі №343/244/16-а було визнання бездіяльності міської ради щодо не прийняття рішення про передачу земельної ділянки в оренду. Правовідносини щодо оренди регулюються положеннями статей 93,124 ЗК України, норми яких не передбачають прийняття рішення про передачу чи відмову у передачу в оренду.
11. Верховний Суд ухвалою від 15 березня 2023 року призначив справу до касаційного розгляду у попередньому судовому засіданні з 16 березня 2023 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, 31 липня 2019 року ОСОБА_1 звернулась із клопотанням до Одеської міської ради (вх. №31-Ко-642/5) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку орієнтовною площею 0,10 га за адресою (бажане місце розташування земельної ділянки): м.Одеса, Малиновський район, орієнтовно межує біля будинків (земельних ділянок) за адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 (вільна земельна ділянка).
Одеська МР в листі за №Ко-127/3-мр від 13 серпня 2019 року повідомила представника позивачки про те, що її клопотання буде розглянуто на черговій комісії міськради з питань землеустрою та земельних правовідносин.
4 вересня 2019 року на засіданні постійної комісії з питання землеустрою та земельних правовідносин Одеської МР прийнято рішення рекомендувати розглянути порушені у зверненні ОСОБА_1 питання на пленарному засіданні сесії ради та рекомендовано департаменту комунальної власності підготувати відповідний проект рішення Одеської міської ради.
В подальшому, Одеська МР повідомила своїм листом позивачку, що за результатами голосування вказаний проект рішення не набрав необхідної кількості голосів. Рішення з цього питання не прийнято.
Оскільки за наслідком розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельну ділянку не було прийнято жодного із передбачених законодавством рішення, ОСОБА_1 звернулась з цим позовом до суду.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів КАС Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
Відповідно до частини першої - третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара (п. " г " ч. 1).
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Відповідно до частини першої статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Згідно частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
14. Отже, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Частина сьома статті 118 ЗК України визначає перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 ЗК України.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. Відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект рішення щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою за результатами голосування не набрав необхідної кількості голосів та рішення з цього питання не прийнято.
Колегія суддів КАС ВС зазначає, що ключовим питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій було протиставлення передбаченого земельним законодавством обов`язку прийняття рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою або мотивованої відмови у його наданні регламентованому Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" праву вільного волевиявлення депутата ради при вирішенні того чи іншого питання місцевого значення.
У пункті 30 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що вирішення питань про прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об`єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
За приписами пункту 11 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Відповідно до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пункту 4 і 16 статті 26, пункту 1, 29 і 31 статті 43 та статей 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.