ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа №160/23476/21
адміністративне провадження № К/990/28720/22, № К/990/31875/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Данилевич Н.А., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 160/23476/21
за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку,
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Маковської О.В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Білак С.В., суддів Шальєвої В.А., Олефіренко Н.А.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення, викладене у протоколі засідання п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Офісу Генерального прокурора № 3 від 19 серпня 2021 року в частині не включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням ком`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 242 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації" щодо неуспішного проходження атестації позивача;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 3319к від 19 жовтня 2021 року про звільнення позивача з посади прокурора Марганецького відділу Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури;
- поновити позивача у Нікопольській окружній прокуратурі Дніпропетровської області на посаді рівнозначній до посади прокурора Марганецького відділу Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області Дніпропетровської області.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що за результатами другого етапу тестування у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки він набрав 88 бали. Одразу після проведення другого етапу тестування ним направлено на електронну адресу першої кадрової комісії письмову заяву з проханням призначити новий час (дату) складання іспиту, оскільки під час проходження вербального тесту за допомогою комп`ютерної техніки був не в змозі сконцентруватися, не міг належним чином і в повній мірі аналізувати поставлені питання. За результатами розгляду такої заяви, позивачем 23.11.2020 отримано на електронну адресу лист від першої кадрової комісії, згідно з якою заяву позивача задоволено та призначено нову дату складання іспиту у формі анонімного письмового тестування на загальні здібності на навички. Проте, позивач зазначає, що його жодного разу не повідомляли про дату та час повторного проходження тестування. Натомість наказом Дніпропетровської обласної прокуратури від 19.10.2021 №3319к позивача звільнено з займаної посади на підставі рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 242. Оскаржувані рішення позивач уважає протиправними, оскільки п`ятнадцята кадрова комісія не проводила позивачу іспит, не приймала від нього заяв щодо наявності підстав для призначення нової дати іспиту та не наділена компетенцією щодо перегляду рішень іншої кадрової комісії, яка вирішила надати позивачу можливість повторно скласти іспит.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 242 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації"; визнано протиправним та скасовано наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №3319к від 19 жовтня 2021 року про звільнення позивача з посади прокурора Марганецького відділу Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури; поновлено позивача на посаді прокурора Марганецького відділу Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури; в решті позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що приймаючи оскаржуване рішення, п`ятнадцятою кадровою комісією не було враховано, що перша кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) встановила позивачу нову дату складання іспиту у формі анонімного письмового тестування на загальні здібності на навички після неуспішного складання ним попереднього іспиту і виключила його із списку осіб, які не склали іспит у ІІ етапі атестації.
5. Також суди вказували на те, що п`ятнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) позбавила ОСОБА_1 можливості скласти іспит у формі анонімного письмового тестування на загальні здібності та навички, не скасовуючи при цьому попереднє рішення першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про нову дату складання іспиту у формі анонімного письмового тестування на загальні здібності на навички для позивача.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
6. Не погоджуючись із рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Дніпропетровська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
7. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Офіс Генерального прокурора та Дніпропетровська обласна прокуратура посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
8. Скаржниками зазначено про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування: пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділу І, пунктом 2 розділу V цього Порядку; пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу); пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача; пункту 7 розділу І Порядку №221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування п.7 розділу І Порядку №221 про можливість призначення нового часу (дати) складання відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії прокурора.
ІV. Позиція інших учасників справи
9. Позивач надав до суду відзиви на касаційні скарги, в яких просить відмовити у задоволенні касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Дніпропетровської обласної прокуратури, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
10. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А., від 03 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року .
11. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А., від 22 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2022 року.
12. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. Ухвалою Верховного Суду від 15 березня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 16 березня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України.
15. У зв`язку із набранням чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури розпочалася атестація, яка проводиться у порядку, передбаченому законодавством.
16. На виконання наведених вимог законодавства ОСОБА_1 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружних прокуратурах.
17. Позивач успішно пройшов перший етап атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та був допущений до проходження другого етапу - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
18. За результатами другого етапу тестування у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки 04 листопада 2020 року позивач набрав 88 бали, що є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту.
19. Після проведення другого етапу тестування, позивачем направлено на електронну адресу першої кадрової комісії письмову заяву з проханням призначити новий час (дату) складання іспиту, оскільки під час проходження вербального тесту за допомогою комп`ютерної техніки був не в змозі сконцентруватися, не міг належним чином і в повній мірі аналізувати поставлені питання.
20. Згідно протоколу першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 12 від 20.11.2020 заяву позивача про призначення нової дати складання іспиту другого етапу атестації задоволено та вирішено призначити позивачу нову дату складання іспиту у формі анонімного письмового тестування на загальні здібності та навички; виключено позивача з переліку осіб, які не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
21. Наказом Генерального прокурора від 22.07.2021 № 239 створено п`ятнадцяту кадрову комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), якій Перша кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) передала матеріали атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
22. В подальшому, п`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято оскаржуване рішення від 13.09.2021 № 242 "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
23. На підставі зазначеного рішення комісії, наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 3319к від 19.10.2021 звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора Марганецького відділу Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури") з 22.10.2021.
24. Вважаючи рішення п`ятнадцятої кадрової комісії та наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури незаконними та безпідставними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
25. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
27. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
28. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.