ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 березня 2023 року
м. Київ
справа № 337/4679/18(2а/337/23/2018)
провадження № К/9901/4625/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради про визнання незаконним та скасування наказу, вимоги, визнання незаконними дій, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області на рішення Хортицького районного суду міста Запоріжжя від 06 листопада 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Кучерук І. Г., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Мельника В. В., суддів: Сафронової С. В., Чепурного Д. В.
І. Суть спору
1. У листопаді 2017 року Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 Запорізької міської ради Запорізької області (далі також - Запорізький багатопрофільний ліцей № 99) звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі також - Департамент освіти і науки), в якому просить:
1.1. визнати незаконними та скасувати наказ директора Департаменту освіти і науки від 03 липня 2017 року № 361р "Про проведення внутрішнього контролю" та лист Департаменту освіти і науки від 12 жовтня 2017 року за вих. № 01-01-21/2981 "Про надання письмового запиту на виготовлення і надання до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради копії документів, необхідних для виконання наказу Департаменту від 03 липня 2017 року № 361р "Про проведення внутрішнього контролю";
1.2. визнати незаконними дії посадових осіб Департаменту освіти і науки, пов`язані з проведенням внутрішнього контролю Запорізького багатопрофільного ліцею № 99.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідачем всупереч статті 3 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII) видано наказ від 03 липня 2017 року № 361р "Про проведення внутрішнього контролю", на підставі якого проведений внутрішній контроль діяльності позивача щодо дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів.
Вказує, що зі змісту вищевказаного наказу директора Департаменту освіти і науки від 03 липня 2017 року № 361р не вбачається порушень, які були допущені позивачем та слугували б підставою для здійснення державного нагляду (контролю).
Стверджує, що перевірка стану усунення виявлених порушень за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 є виключною компетенцією органів Державної аудиторської служби під час наступної перевірки.
Вважаючи дії та наказ Департаменту освіти і науки щодо проведення відносно позивача внутрішнього контролю неправомірними, Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 звернувся до суду цим позовом.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 є юридичною особою, створеною рішенням Виконкому обласної Ради народних депутатів від 10 травня 1990 року № 139 та знаходиться у комунальній власності. Органом управління навчальним закладом є Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та його відокремлений структурний підрозділ - територіальний відділ освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради.
4. 03 липня 2017 року Департаментом освіти і науки видано наказ №361р "Про проведення внутрішнього контролю", яким зобов`язано комісію провести внутрішній контроль діяльності територіального відділу освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради та Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради щодо дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату, а також стану усунення виявлених порушень за результатами акту ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 від 15 грудня 2015 року № 001-21/9.
5. Підставою для видання наказу від 03 липня 2017 року № 361р "Про проведення внутрішнього контролю", зокрема, слугувала наявність вимоги Державної фінансової інспекції в Запорізькій області від 21 січня 2016 року № 08-03-14-14/15, яка прийнята за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, в якій вказано про усунення виявлених під час ревізії порушень законодавства, викладених в акті ревізії від 15 грудня 2015 року № 001-21/9, а також розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 23 серпня 2016 року № 517 "Про стан фінансово-бюджетної дисципліни в Запорізькій області" та розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 24 березня 2017 року № 118 "Про стан фінансово-бюджетної дисципліни в Запорізькій області", в яких вказувалось про порушення Запорізьким багатопрофільним ліцеєм № 99 бюджетного законодавства та вимагалось вжити відповідні заходи.
6. Департаментом освіти і науки направлено на адресу позивача лист від 12 жовтня 2017 року № 01-01-21/2981 "Про надання письмового запиту на виготовлення і надання до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради копії документів, необхідних для виконання наказу Департаменту від 03 липня 2017 року № 361р "Про проведення внутрішнього контролю".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Хортицького районного суду міста Запоріжжя від 06 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, в позові відмовлено.
8. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 є підвідомчим Департаменту освіти і науки закладом та отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету, а тому відповідач має право на здійснення внутрішнього контролю відносно позивача.
9. Зазначена позиція підтримана Третім апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
10. У касаційній скарзі представник позивача, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
11. В обґрунтування касаційної скарги вказує на перевищення Департаментом освіти і науки повноважень під час винесення оскаржуваного наказу.
Стверджує, що суди припустилися помилкового лексичного і семантичного аналізу норм пункту 9 частини п`ятої статті 22 та абзаців 1, 2 частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України та зробили помилковий висновок стосовно того, що собою являє внутрішній контроль як складова частина внутрішнього контролю, в яких формах він може бути реалізований, яке законодавче підґрунтя та процедура його проведення, і відповідно до цього повноваження його суб`єктів, що потягло за собою неправильне застосування судами попередніх інстанцій пункту 9 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України.
12. Верховний Суд ухвалою від 18 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за названою скаргою.
Ухвалою від 16 січня 2023 року Верховний Суд задовольнив заяви суддів Стрелець Т. Г., Стеценка С. Г., Тацій Л. В. про самовідвід і відвів їх від розгляду цієї справи.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Смокович М. І. (головуючий суддя), Данилевич Н. А., Шевцова Н. В.
13. Представник Департаменту освіти і науки подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення- без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
14. Приписами частини першої статті 341 КАС України в редакції, чинній на момент відкриття касаційного провадження у цій справі, визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 18 КАС України, в редакції, чинній на момент звернення позивача з цим позовом, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Здійснення контролю та аудиту у бюджетному процесі передбачено у статті 26 Бюджетного кодексу України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - БК України), приписами частини першої якої визначено, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує: