ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 березня 2023 року
м. Київ
справа № 380/9317/21
провадження № К/990/31003/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третіх осіб - Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Львівської області про визнання протиправними дій, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 травня 2022 року, ухваленого у складі у складі головуючого судді Лунь З. І., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Заверухи О. Б., суддів: Большакової О. О., Качмара В. Я.
І. Суть спору
1. У червні 2021 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за участю третіх осіб - Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, в якому просить:
1.1. визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення (визнання) ОСОБА_1 суб`єктом декларування, а саме особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування або прирівняним до них;
1.2. визнати протиправними дії НАЗК щодо повідомлення ОСОБА_1 про неподання декларації за 2020 рік шляхом скерування листа з повідомленням від 11 травня 2021 року № 47- 02/31116/21;
1.3. визнати протиправними дії НАЗК щодо визначення обов`язку ОСОБА_1 подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону України "Про запобігання корупції";
1.4. стягнути з НАЗК на користь позивача ОСОБА_1 завдану немайнову (моральну) шкоду в розмірі 250000,00 гривень.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що вона набула статус адвоката та здійснює адвокатську діяльність на підставі відповідного свідоцтва про право на заняття адвокатської діяльності НОМЕР_1, виданого 29 серпня 1993 року на підставі рішення атестаційної палати Львівської кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 08 липня 1993 року № 1.
Зазначає, що їй НАЗК надіслано повідомлення про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування від 11 травня 2021 року № 47-02/31116/21.
Позивач стверджує, що в неї відсутній статус особи, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, тому відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" на неї не поширюється дія цього Закону. Повідомлення ж НАЗК адресоване позивачу як фізичній особі, а не як суб`єкту декларування, що свідчить про те, що посадові особи НАЗК не ідентифікували її як особу, що має подавати декларацію. Своєю чергою Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не передбачає таких органів адвокатського самоврядування як конкурсна та дисциплінарна комісія.
Вважаючи дії НАЗК щодо надіслання повідомлення з вимогою про необхідність подання позивачем декларації за 2020 рік протиправними та такими, що прямо суперечать положенням частини першої статті 1, підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої статті 45 Закону України "Про запобігання корупції", ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність, що підтверджується свідоцтвом про право на заняття адвокатської діяльності НОМЕР_1, виданого 29 серпня 1993 року на підставі рішення атестаційної палати Львівської кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 08 липня 1993 року № 1.
4. НАЗК сформувало повідомлення від 11 травня 2021 року № 47-02/31116/21 про факт неподання ОСОБА_1 декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК ОСОБА_2 .
5. У вищевказаному повідомленні НАЗК зазначено, що згідно з частиною другої статті 51-2 Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII) за результатом контролю щодо своєчасності подання декларацій встановлено неподання позивачем щорічної декларації за 2020 рік. Також звертається увага на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення, позивач повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року, в позові відмовлено.
7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що законодавцем визначено коло суб`єктів, на яких поширюється дія Закону № 1700-VII, зокрема на інших осіб, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3 цього ж Закону.
Суд першої інстанції зауважив, що положення підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII викладена у редакції Закону України від 02 жовтня 2019 року № 140-ІХ, який набрав чинності 18 жовтня 2019 року. Таким чином суд першої інстанції вказав на помилковість покликання позивача на лист НАЗК від 19 лютого 2020 року № 620/0/1-20, в якому вказано, що розширене тлумачення Закону № 1700-VII, а саме віднесення голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, голови та членів ВКДКА до суб`єктів, визначених підпунктом "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права, оскільки, мотиви цього листа засновані на рішенні Конституційного Суду України від 06 червня 2019 року № 3-р/2019, неможливість застосування до спірних правовідносин якого пов`язано з викладенням норми підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII у редакції Закону України від 02 жовтня 2019 року № 140-ІХ, який набрав чинності 18 жовтня 2019 року.
Суд першої інстанції констатував, що оскаржувані позивачем дії НАЗК не містять ознак порушення її прав як особи, що здійснює адвокатську діяльність, а формування та скерування позивачу повідомлення є виконанням НАЗК свого обов`язку, встановленого частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак не може бути підставою для висновку про порушення принципів діяльності адвокатури та адвоката зокрема.
При цьому суд зазначив, що позовна вимога про стягнення з відповідача моральної шкоди не підлягає задоволенню, оскільки суд не встановив протиправності оскаржуваних дій відповідача.
8. Зазначена позиція підтримана Восьмим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Суд апеляційної інстанції вказав, що ОСОБА_1 займається адвокатською діяльністю та є головою дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Львівської області.
Своєю чергою кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є такою, що створена відповідно до 50 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" та забезпечує допуск до адвокатської професії, а також позбавлення такого права (шляхом прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю), а тому вчинені відповідачем дії є такими, які відповідають положенням законодавства.
Також апеляційний суд зазначив, що позивачем не доведено жодних фактів з посиланням на відповідні докази, які вказували б на те, що вчинені відповідачем дії та/або направлене позивачу повідомлення порушило право позивача на незалежність його адвокатської діяльності.
Таким чином апеляційний суд, підтримавши позицію суду першої інстанції, дійшов висновку, що позивач має право звернутися до адміністративного суду з позовом лише про захист саме його порушеного права, свободи чи інтересу, а не права, яке в майбутньому ймовірно може бути порушено з боку суб`єктів владних повноважень. Отже, направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення не порушує прав позивача, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої не подачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні відповідачем повідомлення є такими, що направлені на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII. При цьому, виконання відповідачем законодавчо закріпленого за ним обов`язку не свідчить про порушення НАЗК незалежності адвокатури, оскільки не стосуються питань функціонування адвокатури чи безпосередньої діяльності всіх адвокатів, здійснення ними захисту, представництва.
IV. Касаційне оскарження
9. Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України подала касаційну скаргу з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 в повному обсязі.
Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3, частини першої, третьої статті 45, частини другої статті 51-2 Закону № 1700-VII у подібних правовідносинах.
Стверджує, що відповідно до положень Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", Статуту Національної асоціації адвокатів України, органи адвокатського самоврядування не мають та не зобов`язані мати в структурі системи адвокатури, спеціально уповноважених підрозділів у сфері протидії корупції.
Вказує, що на момент направлення позивачу повідомлення НАЗК жодного Порядку, яким була б врегульована процедура проведення контролю щодо своєчасності подання декларації, не існувало, відповідно відповідач діяв поза межами наданими Законом № 1700-VII повноваження.
Наголошує, що суд, здійснивши системний аналіз норм права, повинен був першочергово з`ясувати чи є позивач суб`єктом декларування в розумінні Закону № 1700-VII, оскільки лише після цього уповноважені особи НАЗК мають право відповідно до Закону проводити контроль, який за своєю суттю є перевіркою (аналіз інформації, обробка інформації, пошук у реєстрах, тощо), а вже за наслідками проведеного контролю відповідач формує повідомлення про факт неподання декларації особою.
За змістом касаційної скарги автор зазначає, що адвокатура є недержавним самоврядним інститутом, а діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, тому державні органи не можуть втручатись в її роботу. Аналіз положень Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" свідчить, що КДКА є органом адвокатського самоврядування, яка створена з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування, яке не уповноважено вказаним Законом на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Наголошує, що Конституційний Суд України у рішенні № 3-р/2019 від 06 червня 2019 року, де досліджувались окремі норми Закону № 1700-VII вказав, що покладення на особу, яка не уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обов`язку декларування відповідно до вимог закону може розглядатися як втручання у приватне (особисте) та сімейне життя цієї особи, а тому таке втручання має здійснюватися з дотриманням вимог Конституції України, що має вищу юридичну силу. Також у рішенні № 5-рп/2005 від 22 вересня 2005 року Конституційний Суд України наголосив на важливості вимог визначеності, ясності та недвозначності юридичної норми. Бо інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі.
Крім того у своєму рішенні № 3-р/2019 від 06 червня 2019 року Конституційний Суд України зауважив, що юридичні конструкції норм права (дефініції, диспозиції), які не дають змоги їх адресатам - фізичним особам, що здійснюють діяльність, пов`язану із запобіганням, протидією корупції, чітко з`ясовувати свої обов`язки щодо подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повною мірою визначати свою поведінку та передбачати наслідки своїх дій. В окремих випадках довільне тлумачення оспорюваних положень Закону № 1700-VII спеціально уповноваженими суб`єктами (органами державної влади) у сфері протидії корупції може призвести до сваволі у притягненні зазначених фізичних осіб до юридичної відповідальності, обумовлювати настання для них інших негативних правових наслідків.
На переконання автора касаційної скарги, віднесення Голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії, Голови та членів Вищої КДКА до суб`єктів, визначених підпункті "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою верховенства права.
10. Верховний Суд ухвалою від 25 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
11. Представник НАЗК подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02 червня 2016 року № 1401-VIII внесено зміни у розділ VIII Правосуддя, доповнивши Конституцію України, зокрема статтею 131-2, за змістом якої для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура. Незалежність адвокатури гарантується. Засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначаються законом. Виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.
15. Згідно з частиною другою статті 46 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" від 05 липня 2012 року № 5076-VI, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 5076-VI) адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з`їзду адвокатів України.
16. Положеннями статті 50 Закону № 5076-VI передбачено, що кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури утворюється з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури підконтрольна та підзвітна конференції адвокатів регіону.
Голова та члени кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури обираються конференцією адвокатів регіону з числа адвокатів, стаж адвокатської діяльності яких становить не менше п`яти років та адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві, місті Севастополі і відомості про яких включено до Єдиного реєстру адвокатів України, строком на п`ять років. Одна й та сама особа не може бути головою або членом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більше ніж два строки підряд. Голова кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури організовує і забезпечує ведення діловодства кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. Голова, член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури може бути достроково відкликаний з посади за рішенням конференції адвокатів регіону, яка обрала його на посаду.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури діє у складі кваліфікаційної та дисциплінарної палат. Кваліфікаційна палата утворюється у складі не більше дев`яти членів, дисциплінарна - не більше одинадцяти членів палати. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є повноважною за умови обрання не менше двох третин від кількісного складу кожної з її палат, затвердженого конференцією адвокатів регіону. Кожна палата на своєму першому засіданні шляхом голосування більшістю голосів від загальної кількості членів палати обирає з числа членів палати голову та секретаря палати. Голова палати за посадою є заступником голови кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. Голова палати, секретар палати за рішенням відповідної палати може бути достроково відкликаний з посади.
Голова, заступник голови, секретар палати, член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури не можуть одночасно входити до складу Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійної комісії адвокатів регіону, Вищої ревізійної комісії адвокатури, ради адвокатів регіону, Ради адвокатів України, комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги.
До повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури належать:
1) організація та проведення кваліфікаційних іспитів;
2) прийняття рішень щодо видачі свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту;
3) прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю;
4) здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів;
5) вирішення інших питань, віднесених до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури цим Законом, рішеннями конференції адвокатів регіону, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з`їзду адвокатів України.
У передбачених цим Законом випадках повноваження кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури здійснює її кваліфікаційна або дисциплінарна палата.