ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Григор`євої І. В., Єленіної Ж. М., Прокопенка О. Б. у справі № 640/20919/22(провадження № 11-7заі23) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання незаконним і скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Етичної ради, у якому просив визнати незаконним і скасувати рішення відповідача від 01 листопада 2022 року № 59 "Про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя".
Позов мотивовано тим, що Етична рада отримала копії документів ОСОБА_1 для участі у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від з`їзду суддів України та своїм рішенням від 21 липня 2022 року № 33 допустила його до співбесіди. Оскаржуваним рішенням відповідач визнав кандидата на посаду члена ВРП ОСОБА_1 таким, що не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.
На переконання позивача, рішення Етичної ради від 01 листопада 2022 року № 59 не відповідає вимогам обґрунтованості, оскільки містить лише припущення, здійснені без урахування чинного національного законодавства на основі виключно власного суб`єктивного ставлення, внаслідок чого участь ОСОБА_1 в конкурсі на зайняття посади члена ВРП було протиправно припинено.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 09 грудня 2022 року адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради про визнання незаконним і скасування рішення передав до Верховного Суду.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 січня 2023 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Судове рішення мотивовано тим, що позов ОСОБА_1 не лежить у площині правовідносин, визначених пунктом 5 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 14 липня 2021 року № 1635-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя" (далі - Закон № 1635-IX) та пунктом 3 розділу VII "Перехідні положення" КАС України у редакції Закону № 1635-IX. Відтак Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що спір, якого стосується зазначений позов, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі його не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства). Такий висновок суду першої інстанції обґрунтований правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 10 листопада 2022 року у справі № 990/120/22.
Не погодившись із указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд неповно з`ясував обставини в частині визначення ознак публічно-правового спору, наявності негативних наслідків для позивача від оскаржуваного рішення Етичної ради та визначення залежності підсудності справи від права на судовий захист, а також неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права в частині забезпечення реалізації права на судовий захист порушених прав позивача, який не має іншого ефективного способу захисту.
Скаржник вважає, що суд першої інстанції під час ухвалення оскаржуваного судового рішення помилково не врахував, що предметом спору в цій справі є оскарження рішення як індивідуального акта (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України), яке винесене "іншим подібним органом" (пункт 9 частини першої статті 19 КАС України) в межах конкурсу при формуванні складу державного органу - ВРП (пункт 10 частини першої статті 19 КАС України) з приводу прийняття позивача на публічну службу у ВРП (пункт 2 частини першої статті 19 КАС України) та яке є обов`язковим для Ради суддів України в частині неможливості голосування за позивача як кандидата на посаду члена ВРП (пункт 9 частини першої статті 19 КАС України), що відповідає ознакам публічно-правового спору, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.
На думку позивача, суд першої інстанції також не врахував, що Етична рада є органом, який уповноважений державою приймати рішення щодо оцінювання відповідності членів ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, ухвалювати висновки щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а також складати списки кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена ВРП, невключення до яких припиняє участь кандидата у конкурсі на посаду члена ВРП. Висновки Етичної ради про невідповідність кандидатів на посаду члена ВРП указаним критеріям зумовлюють самостійні правові наслідки, оскільки позбавляють кандидатів права претендувати на зайняття посади члена ВРП, мають для них остаточний характер та не вимагають подальшого затвердження або погодження іншими державними органами.
ОСОБА_1 указав на те, що оскаржуване рішення Етичної ради впливає на забезпечення позивачу права на участь в інших конкурсах без упередженого ставлення, адже цим рішенням установлені факти щодо негативного оцінювання таких його критеріїв, як професійна етика та доброчесність, а неможливість оскаржити вказане рішення позбавляє позивача права спростувати негативні відомості, що ним установлені під час проходження іншого конкурсу. З огляду на пункт 166 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Олександр Волков проти України", заява № 21722/11,оскаржуване рішення Етичної ради, на думку скаржника, за всіма ознаками є втручанням у приватне життя позивача в сфері його ділових та професійних стосунків, а тому підлягає судовому контролю.
Позивач також указав на те, що спору щодо оскарження кандидатом на посаду члена ВРП рішення Етичною радою про невідповідність цього кандидата критеріям професійної етики та доброчесності дійсно немає в переліку, наведеному у частині четвертій статті 22 КАС України, і ці правовідносини не визначені у пункті 5 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1635-IX і пункті 3 розділу VII "Перехідні положення" КАС України, однак відсутність такого спору в зазначених нормах, які визначають лише інстанційну підсудність, не свідчить про відсутність права на судовий захист взагалі. На переконання скаржника, ця справа не підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції, про що він зазначав і в позовній заяві, та це єдиний наслідок, який слідує із зазначених вище норм, адже відсутність норми про спеціальну підсудність не свідчить про те, що справа не може бути розглянута судом, оскільки існують загальні норми, які визначають порядок підсудності справи незалежно від складу її учасників. Відтак висновок суду в частині залежності права на захист від наявності спеціальних норм про підсудність є помилковим і таким, що здійснений з порушенням процесуальних норм.
У зв`язку з викладеним ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 03 січня 2023 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 23 лютого 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 03 січня 2023 року - без змін.
Проаналізувавши положення статті 55 Конституції України, статей 2, 4, 5 КАС України, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.
Велика Палата також зазначила, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (частина четверта статті 22 КАС України в редакції Закону № 1635-ІХ, який набрав чинності 05 серпня 2021 року).
Законом № 1635-ІХ доповнено розділ VII "Перехідні положення" КАС України пунктом 3, відповідно до якого Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів ВРП відповідно до Закону № 1635-IX.
Велика Палата також указала, що, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції покликався на правові висновки Великої Палати, за якими Верховний Суд є судом першої інстанції для розгляду питань щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органу, який має повноваження оцінювати членів ВРП. Цим органом є Етична рада як стосовно власне такого оцінювання, так і стосовно сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Проте, як виснувала Велика Палата, це не означає, що всі спори з Етичною радою належать до предметної юрисдикції адміністративного суду.
Проаналізувавши положення статті 131 Конституції України, статті 9-1 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798-VIII), пункту 4 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1635-IX, Велика Палата виснувала, що Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.
Остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів ВРП, ухвалюються саме за результатами голосування з`їзду суддів України, з`їзду адвокатів України, всеукраїнської конференції прокурорів, з`їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, Верховної Ради України (щодо обрання членів ВРП), а також Президентом України (щодо їх призначення).
Висновки Етичної ради щодо відповідності або невідповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності самі по собі не мають наслідком обрання / призначення на відповідну посаду, а є лише однією з умов для розгляду цих питань компетентним органом (етапом у процедурі обрання / призначення члена ВРП), тобто не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.
На переконання Великої Палати, аналіз наведених вище приписів законодавства України дає змогу дійти висновку, що спір з Етичною радою з приводу оскарження її рішень, дій або бездіяльності (крім як щодо оцінювання членів ВРП), зокрема оскарження висновку щодо відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, а також списку кандидатів, рекомендованих для обрання на цю посаду, не належить до юрисдикції судів України (у тому числі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), а Етична рада у таких правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень, який може бути відповідачем. Водночас до предметної юрисдикції адміністративного суду належать спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею членів ВРП, як це визначено пунктом 5 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII "Перехідні положення" КАС України у редакції Закону № 1635-IX.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками суду першої інстанції, адже вони є суголосними з висновками, викладеними в постанові від 10 листопада 2022 року (справа № 990/120/22).
Велика Палата зауважила, що оцінка відповідності позивача критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась виключно як кандидата на посаду члена ВРП в рамках конкурсної процедури. У її межах Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Таке складання не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.
Законодавство України не гарантує право стати членом ВРП, а тільки надає право взяти участь у відповідному конкурсному відборі. Непроходження особою одного з проміжних етапів цього відбору не створює негативних наслідків для кар`єри такої особи, вона не позбавляється посади, яку займала на момент проходження конкурсу, не припиняє здійснювати діяльність, яку на той час здійснювала, та не має перешкод для того, щоб узяти участь у конкурсі на посаду члена ВРП у майбутньому, тощо.
Велика Палата наголосила, що Етична рада є допоміжним органом, який сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів ВРП у встановленні відповідності кандидата саме на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Відтак обставини та висновки про невідповідність або наявність обґрунтованих сумнівів щодо відповідності особи станом на конкретний момент певним особливим спеціальним вимогам, які ставляться до неї як кандидата на посаду члена ВРП, викладені в рішенні Етичної ради, ухваленому за результатами проведеного оцінювання, не мають преюдиційного характеру під час майбутньої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо. Оскаржуване рішення Етичної ради не може впливати на гарантії справедливого процесу проведення компетентним органом відбору, конкурсу, оцінювання тощо, у якому особа братиме участь у майбутньому, як і не позбавляє права на ефективні засоби правового захисту у випадку його порушення цим органом.
Законодавство України спрямоване на те, щоб гарантувати стабільність правової системи, зокрема діяльності конституційних органів державної влади. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади не може створювати наслідки для конкретної конкурсної процедури, у тому числі перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів ВРП. Тому обмеження у доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету.
З огляду на наведені вище висновки про те, що встановлена Етичною радою невідповідність кандидата станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесностімає значення тільки для його участі у конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої участі цієї особи в інших оцінюваннях, відборах, конкурсах тощо, - відмова у відкритті провадження в адміністративній справі про визнання незаконним і скасування рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посадиє пропорційним наведеній вище легітимній меті та не нівелює суті права на доступ до суду.