ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 березня 2023 року
м. Київ
справа № 826/9035/17
адміністративне провадження № К/9901/17296/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Брітіко" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2019 року (головуючий суддя: Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року (головуючий суддя: Чаку Є.В., судді: Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І.) у справі № 826/9035/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Брітіко" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи, які не заявляють самостійних позовних вимог на стороні відповідача: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування припису,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
19 липня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Брітіко" (далі також позивач або ТОВ "Брітіко") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державної архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), у якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило:
визнати протиправним та скасувати припис б/н від 12 липня 2017 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання на виконання будівельних робіт, виданий Головним державним інспектором інспекційного відділу № 2 управління контролю за будівництвом Департаменту з питань Державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва Куртяком В.В.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2019 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року, в задоволені позову відмовлено.
20 червня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ "Брітіко" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 01 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.
18 липня 2019 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
06 серпня 2019 року від третьої особи ОСОБА_4 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вона просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 01 березня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 12 липня 2017 року по 25 серпня 2017 року на підставі звернення депутата Київської міської ради Пишняка В.П., листа прокуратури міста Києва від 30 червня 2017 року № 04/2/4/1-184-17, наказу № 436 від 04 липня 2017 року "Про проведення позапланової перевірки", посадовою особою Департаменту було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Брітіко" на об`єкті будівництва "Будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на вул. Вільшанська,12-а у Печерському районі м. Києва".
За результатами проведеного державного нагляду (контролю) складено акт № б/н від 25 серпня 2017 року, у якому зафіксовано ряд порушень містобудівних вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме:
замовником ТОВ "Брітіко" проектна документація не погоджена з центральним органом охорони, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, згідно вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини", чим порушено пункт 14 статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", пункт 5, 12 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 березня 2014 року № 340/17/012/009-17;
замовником не отримано дозвіл на виконання земельних робіт від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури України, чим порушено частину 3 статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", пункт 12 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 13 березня 2017 року № 340/17/012/009-17);
замовником не розроблено, не погоджено та не затверджено історико-містобудівне обґрунтування центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури України), чим порушено пункт 8 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, пункт 12, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 13 березня 2017 року № 340/17/012/009-17;
не витримані допустимі відстані від запроектованого будинку до будинків на вулиці Вільшанській, № 10 та № 14, чим порушено пункт 3.25 (додаток 3.1) ДБН360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", пункт 6 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 березня 2014 року № 340/17/012/009-17;
в проекті відсутні розрахунки інсоляції і освітленості, чим порушено пункт 3.13, ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень"; пункт 5 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 03 березня 2014 року № 340/17/012/009-17;
проектна організація ТОВ "АІММ-ГРУПП" передала замовнику будівництва ТОВ "Брітіко" проектну документацію для виконання будівельних робіт на об`єкті, розроблену з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, чим порушено статтю 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", абзац 1 частини 1 статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; пункт 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 травня 2011 року № 45;
замовником будівництва затверджено проектну документацію, яка суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки на об`єкт: "Будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на вулиці Вільшанській, 12-А у Печерському районі міста Києва", чим порушено статтю 23 Закону України "Про архітектурну діяльність".
Враховуючи виявлені порушення, відповідачем видано директору ТОВ "Брітіко" припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним норм, містобудівним умовам та обмеженням затвердженого проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 12 липня 2017 року та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 12 липня 2017 року.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що відповідачем перевищено свої повноваження, а саме безпідставно та необґрунтовано видано припис від 12 липня 2017 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
За позицією відповідача, при виконанні своїх повноважень Департамент та його посадові особи діяли виключно на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а тому відповідач вважає, що ним правомірно винесений оскаржуваний припис, у зв`язку з чим просив суд відмовити в позові.
Третя особа ОСОБА_1 в запереченні зазначала, що об`єкт будівництва, який має намір будувати позивач не відповідає положенням встановлених будівельних норм, зокрема допущено порушення: мінімально допустимі відстані від об`єкту, який будується, до існуючих будинків та споруд, також порушенні протипожежні розриви між будинками або окремо розташованими господарським будівлями відповідно до ступеня їх вогнестійкості, у зв`язку з чим просив суд відмовити в позові.
Треті особи ОСОБА_3 та ОСОБА_2 в наданих запереченнях зазначили, що проектна документація позивача затверджена з порушенням вимог законодавства, а також з порушенням Містобудівних умов та обмежень, у зв`язку з чим просили суд відмовити в позові.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередній інстанцій дійшли висновку про те, що оспорюваний припис прийнятий відповідачем відповідно до вимог чинного законодавства України та є правомірним, а тому скасуванню не підлягає.
Суд апеляційної інстанції зазначив про відсутність доказів отримання позивачем дозволу на виконання земляних робіт від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України) та докази погодження проектної документації з центральним органом охорони, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини згідно вимог Закону України "Про охорону культурної спадщини".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та неповну оцінку обставин справи.
Наполягає на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій не взято до уваги те, що позивачем не здійснювались будівельні роботи, а лише тільки підготовчі роботи, які відрізняються від будівельних робіт тим, що носять тимчасовий характер, тому не можуть вважатися будівельними в силу того, що будівельні роботи відповідно до чинного законодавства містять ряд характеристик, що визначають дані роботи, як будівельні.
З покликанням на статті 35, 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункт 4 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ від 13 квітня 2011 року № 466 (в редакції на момент отримання дозвільних документів (далі також Порядок № 466) скаржник зазначає, що підготовчі роботи можуть виконуватися на підставі зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, і тому не можуть вважатися будівельними в силу виключно того, що виконуються в рамках зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, а не декларації на підготовчі роботи.
З тих підстав, що на земельній ділянці будівельні роботи не проводились, ТОВ "Брітіко" не зверталось до відповідних органів влади за отриманням дозволу на проведення земляних робіт та/або містобудівних, ландшафтних перетворень та не замовляло розроблення історико-містобудівних обґрунтувань, проте дані документи були замовлені та будуть отримані позивачем.
Скаржник наполягає на тому, що позивачем витримано допустимі відстані від запроектованого будинку до будинків на вул.Вільшанській,10 та 14. Також судами не враховано наявність у позивача розрахунку інсоляції і освітлення, відсутність якого ставилось позивачу як порушення містобудівного законодавства.
Своєю чергою, відповідач наголосив, що суди попередніх інстанцій під час прийняття рішень повністю з`ясували обставини, що мають значення для справи, надали правильну оцінку наявним у справі доказам, дійшли висновків, які відповідають обставинам справи, у зв`язку з чим, зазначені рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і обґрунтованими.
Водночас відповідач акцентує увагу на тому, що позивач листом від 17 липня 2017 року № 17/07-2017 повідомив Департамент про виконання припису від 12 липня 2017 року шляхом зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Вважає, що вказаним листом ТОВ "Брітіко" підтвердило факт виконання ним будівельних робіт на об`єкті "Будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на вул.Вільшанська,12-а у Печерському районі м. Києва".
Третя особа ОСОБА_1 у відзиву на касаційну скаргу вважає твердження позивача про не проведення ним будівельним робіт такими, що не відповідають дійсності, оскільки на момент проведення перевірки проводилися земляні роботи, була наявна будівельна техніка (екскаватор), було виконано котлован та влаштовано фундаментні палі в землю, що підтверджується фотофіксацією, яку додано до матеріалів справи.
Акцентує увагу на тому, що земельна ділянка на вул.Вільшанська,12-А знаходиться на зсувонебезпечній території. У зв`язку з порушенням ТОВ "Брітіко" встановлених вимог ДБН та виконання будівельних робіт без отримання належної дозвільної документації, на стіні, що розташована між земельними ділянками ОСОБА_1 по вул.Вільшанській,10 та ТОВ "Брітіко" по вул.Вільшанській,12-а з`явилася тріщина, в результаті того, що позивачем не було дотримано протизсувного режиму забудови земельної ділянки.
Водночас наполягає на тому, що об`єкт будівництва, який має намір будувати ТОВ "Брітіко", не відповідає положенням встановлених будівельних норм, а саме допущено порушення мінімально допустимої відстані від об`єкту, який будується, до існуючих будинків та споруд. Також в проекті відсутній розрахунок інсоляції та освітлення.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно із частиною третьою статі 6 Закону № 3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку, встановленому статтею 41 Закону № 3038-VI.
Так, відповідно до частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 та пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23 травня 2011 року № 553 (далі Порядок № 553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Державною архітектурною будівельною інспекцією та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та вимог правоохоронних органів про проведення перевірки.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою позапланової перевірки було звернення депутата Київської міської ради Пишняка В.П. від 22 березня 2017 року № 08/279/08/2017-84, яке надійшло листом з Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 30 березня 2017 року № 10/26-4/3003/02/2 (вх. 0730/2932), лист прокуратури міста Києва від 30 червня 2017 року № 04/2/4/1-184-17 (вх. 073/4814 від 03.07.2017).
Згідно з положеннями пункту 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.