ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 березня 2023 року
м. Київ
справа № 380/15277/21
адміністративне провадження № К/990/14720/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А.,
суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2022 (колегія суддів у складі головуючого судді Довгої О.І., суддів Глушка І.В., Запотічного І.І.)
у справі №380/15277/21
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області щодо не здійснення з 01.01.2021 перерахунку пенсії ОСОБА_1, призначеної йому згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09.04.1992 №2262-ХІІ (далі - Закон №2262-ХІІ), з урахуванням розміру посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років, а також додаткових видів грошового забезпечення, наведених в довідці про розмір грошового забезпечення від 19.07.2021 №181 та щодо її невиплати з 01.01.2021, з урахуванням попередньо виплаченої суми пенсії;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області здійснити з 01.01.2021 перерахунок пенсії ОСОБА_1, призначеної йому згідно із Законом №2262-ХІІ, з урахуванням розміру посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років, а також додаткових видів грошового забезпечення, наведених в довідці про розмір грошового забезпечення від 19.07.2021 №181 та її виплату з 01.01.2021 з урахуванням попередньо виплаченої суми пенсії.
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 09.12.2021 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2022 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено.
4. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.12.2021 у справі №380/15277/21 скасовано та прийнято нове, яким позов ОСОБА_1 задоволено:
- визнано протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області щодо не здійснення з 01.01.2021 перерахунку пенсії ОСОБА_1, призначеної йому згідно із Законом №2262-ХІІ, з урахуванням розміру посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років, а також додаткових видів грошового забезпечення, наведених в довідці про розмір грошового забезпечення від 19.07.2021 №181 та щодо її невиплати з 01.01.2021, з урахуванням попередньо виплаченої суми пенсії;
- зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області здійснити з 01.01.2021 перерахунок пенсії ОСОБА_1, призначеної йому згідно із Законом №2262-ХІІ, з урахуванням розміру посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років, а також додаткових видів грошового забезпечення, наведених в довідці про розмір грошового забезпечення від 19.07.2021 №181 та її виплату з 01.01.2021 з урахуванням попередньо виплаченої суми пенсії.
5. Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Наказом Головного управління ДФС у Львівській області "Про звільнення ОСОБА_1" від 25.06.2019 № 307-о позивача звільнено 26.06.2019 з податкової міліції.
7. 27.06.2019 позивачу призначено пенсію за вислугу років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09.04.1992 № 2262-ХІІ.
8. Головне управління ДФС у Львівській області видало позивачу довідку від 19.07.2021 № 181 про розмір грошового забезпечення позивача за нормами, чинними станом на 01.12.2020.
9. У зв`язку з видачею довідки від 19.07.2021 №181 позивач звернувся до відповідача із заявою від 28.07.2021 про перерахунок пенсії з 01.01.2021 з урахуванням нової довідки.
10. Листом від 25.08.2021 № 11636-10800/Т-52/8-1300/21 відповідач повідомив позивача про відсутність підстав для перерахунку пенсії на підставі довідки від 19.07.2021 №181.
11. Вважаючи бездіяльність відповідача щодо нездійснення з 01.01.2021 перерахунку пенсії, з урахуванням розміру посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років, а також додаткових видів грошового забезпечення, наведених в довідці про розмір грошового забезпечення від 19.07.2021 №181 та щодо її невиплати з 01.01.2021 протиправною, позивач звернувся до суду.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення керівників державних органів про зміну розмірів надбавки за особливості проходження служби та премії є внутрішніми документами, які носять тимчасовий характер, не містять нормативно-правових приписів та не породжують будь-яких правових підстав для проведення перерахунку пенсії. Встановлені зазначеними рішеннями надбавки за особливості проходження служби та премії не можуть розповсюджуватися на осіб, яким призначено пенсію відповідно до Закону № 2262-ХІІ.
13. Зважаючи на призначення позивачу пенсії з урахуванням як основних, так і додаткових видів грошового забезпечення, відсутність після прийняття постанови № 704 інших рішень Кабінету Міністрів України про збільшення грошового забезпечення особам, які проходять службу в податковій міліції, суд першої інстанції визнав обґрунтованою позицію відповідача про відсутність підстав для проведення позивачу перерахунку пенсії з 01.01.2021 на підставі довідки від 19.07.2021 №181.
14. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, дійшов висновку, що в грудні 2020 року в порівнянні з червнем 2019 року розмір грошового забезпечення позивача збільшився, у зв`язку із зміною розміру надбавки за особливості проходження служби та премії, а тому відповідач після отримання оновленої довідки про розмір грошового забезпечення №181 зобов`язане було здійснити перерахунок раніше призначеної пенсії з 01 січня 2021 року.
15. Виходячи з того, що обраховані відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" від 30 серпня 2017 року №704 (далі - Постанова №704) та Порядку виплати грошового забезпечення особам рядового та начальницького складу податково) міліції, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 17.07.2018 №616 (далі - Порядок №616) надбавка за особливості проходження служби та премія враховувались при визначенні розміру призначеної позивачу пенсії в червні 2019 року, апеляційний суд виснував, що у зв`язку із збільшенням в грудні 2020 року розміру надбавки за особливості проходження служби та премії згідно з Постановою №704 та Порядком №616 виникають правові підстави для перерахунку розміру пенсії позивача з урахуванням їхніх нових розмірів.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
16. У своїй касаційній скарзі відповідач звертає увагу, що відповідно до статті 63 Закону №2262-ХІІ та постанови Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року №45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Порядок № 45) перерахунок раніше призначених відповідно цього ж Закону пенсій проводиться тільки у разі зміни розмірів грошового забезпечення на підставі рішення Уряду чи Парламенту. Відповідач зазначає, що право на перерахунок раніше призначених пенсій військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за Законом №2262-ХІІ із врахуванням основних та додаткових видів грошового забезпечення виникло з 05.03.2019 - дати набрання законної сили судовим рішенням у справі № 826/3858/18, яким було визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" від 21.02.2018 № 103 (далі - Постанова № 103) та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку № 45.
17. Крім того, ГУ ПФУ зазначає, що перерахунок пенсії позивача на виконання постанови №103 не проводився зв`язку із відсутністю права на нього через те, що пенсію йому призначено після 01.03.2018, а відтак право позивача щодо включення додаткових видів грошового забезпечення порушене не було, оскільки пенсію позивачу призначено з урахуванням основних та додаткових видів грошового забезпечення.
18. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить з такого.
20. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
22. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
23. Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували, зокрема, на службі в податковій міліції, визначає Закон №2262-ХІІ. Цим Законом держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
24. Правовою основою для реалізації гарантії перерахунку призначених пенсій у зв`язку зі збільшенням рівня грошового забезпечення діючих військовослужбовців є положення частини третьої статті 43 та статті 63 Закону № 2262-XII.
25. Так, частиною третьою статтею 43 Закону № 2262-XII передбачено, що пенсії особам офіцерського складу, прапорщикам і мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, та членам їх сімей обчислюються з розміру грошового забезпечення, враховуючи відповідні оклади за посадою, військовим (спеціальним) званням, процентну надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
26. Процитована норма статті 43 цього Закону міститься в розділі V "Обчислення пенсії", тобто в загальному розділі, та безпосередньо визначає складові грошового забезпечення для обчислення пенсій. При цьому під обчисленням слід розуміти процес отримання результату за допомогою дій над числами, кожне з яких є конкретним цифровим вираженням розміру складових грошового забезпечення.
27. У разі, якщо на момент призначення або виплати пенсії відбулася зміна розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення та/або були введені для зазначених категорій осіб нові щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії у розмірах, встановлених законодавством, пенсія призначається з урахуванням таких змін та/або нововведень, а призначена пенсія підлягає невідкладному перерахунку (частина вісімнадцята статті 43 Закону № 2262-ХІІ).
28. Порядок перерахунку пенсій врегульований розділом VIII "Порядок перерахунку пенсій" Закону № 2262-XII, згідно із частинами першою та другою статті 63 Закону № 2262-ХІІ якого, перерахунок раніше призначених пенсій військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом та членам їх сімей у зв`язку із введенням в дію цього Закону провадиться за документами, що є у пенсійній справі, а також додатковими документами, поданими пенсіонерами на час перерахунку.
29. Якщо пенсіонер згодом подасть додаткові документи, які дають право на подальше підвищення пенсії, то пенсія перераховується за нормами цього Закону. При цьому перерахунок провадиться за минулий час, але не більш як за 12 місяців з дня подання додаткових документів і не раніше, ніж з дня введення в дію цього Закону.
30. Усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій (частина четверта статті 63 Закону № 2262-ХІІ).
31. Отже, Кабінету Міністрів України надано право встановлювати умови та порядок перерахунку пенсій, а також розміри складових грошового забезпечення для такого перерахунку.
32. Кабінет Міністрів України постановою від 13.02.2008 № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393" затвердив Порядок №45, який визначає алгоритм дій, який повинні вчинити, зокрема територіальний орган Пенсійного фонду України та державний орган, з якого осіб, яким призначено пенсію відповідно до Закону № 2262-ХІІ було звільнено із служби, для реалізації перерахунку раніше призначених пенсій.
33. Пунктом 1 Порядку №45 передбачено, що пенсії, призначені відповідно до Закону № 2262-ХІІ, у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію згідно із Законом, перераховуються на умовах та в розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України.
34. Згідно із пунктом 2 Порядку № 45 Пенсійний фонд України після прийняття Кабінетом Міністрів України рішення щодо перерахунку пенсій та отримання відповідного повідомлення від Мінсоцполітики повідомляє своїм головним управлінням в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі (далі - головні управління Пенсійного фонду України) про підстави для проведення перерахунку пенсій та про необхідність підготовки списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку (далі - списки), та надсилає відповідну інформацію Міноборони, МВС, Національній поліції, Мін`юсту, Мінінфраструктури, СБУ, Службі зовнішньої розвідки, ДФС, Управлінню державної охорони, Адміністрації Держспецзв`язку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС, Службі судової охорони (далі - державні органи)