ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2023 року
м. Київ
справа № 620/4460/21
провадження № К/990/20009/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправним та неченним рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду у складі судді Лобана Д.В. від 21 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Черпіцької Л.Т., Пилипенко О.Є., Собківа Я.М. від 07 червня 2022 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Судами попередніх інстанцій установлено, що Виконавчим комітетом Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області прийнято рішення "Про деякі питання поводження з побутовими відходами", яким, зокрема затверджено норми надання послуг з вивезення побутових відходів. Уважаючи, що оспорюване рішення прийнято в порушення вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", позивач звернувся до суду з позовом.
Зважаючи на встановлені обставини справи, підстави позову та доводи учасників справи, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи є оспорюване рішення регуляторним актом; 2) рішення відповідача є нормативно-правовим актом чи індивідуальним актом?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправним та неченним рішення, у якому просив:
- визнати протиправним і нечинним рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами" за своєю правовою природою є регуляторним актом, прийняттю якого мала передувати процедура, визначена Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), що відповідачем не було дотримано.
4. З урахуванням тієї обставини, що оспорюване рішення не було опубліковане в засобах масової інформації, в порядку, визначеному законодавством, воно є нечинним, а відтак не породжує прав та обов`язків для сторін, а тому заявлений позов є необґрунтованим.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року скасовано, та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено зі зміною мотивів відмови.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що норми надання послуг з вивезення побутових відходів безпосередньо пов`язані з розрахунком ціни/тарифу на житлово-комунальні послуги, а тому рішення органу місцевого самоврядування про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів не є регуляторним актом у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
7. На переконання суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції допустив порушення норм матеріального права, яке виявилось у застосуванні закону, який не підлягає застосуванню, а саме Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", та незастосуванні нормативно-правових актів, які регулюють спірні правовідносини, тому суд сформував помилковий висновок, що оскаржуване рішення відповідача за своєю правовою природою є регуляторним актом, прийняттю якого мала передувати процедура, визначена Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
8. Оскаржуване рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області має ознаки нормативно-правового акта, позаяк безпосередньо зачіпає права й законні інтереси громадян, жителів відповідної територіальної громади. Спірне рішення прийнято з метою забезпечення стабільності надання послуг населенню, застосовуються неодноразово та розповсюджуються на невизначене коло осіб, тому позивач як мешканець смт Варва, Чернігівської області в цьому випадку є учасником правовідносин.
9. Відповідачем дотримано вимоги щодо процедура розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування власних актів.
10. Цей спір мав бути розглянутий, з урахуванням вимог статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України, за правилами загального позовного провадження та за правилами статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України. Однак, судом першої інстанції ухвалою від 05 травня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі, та зазначено, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, чим порушено вимоги статей 12, 257 Кодексу адміністративного судочинства України, та порушено сам порядок розгляду даного спору, визначений статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Київська міська прокуратура звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Судами попередніх інстанцій установлено, що 16 травня 2020 року Виконавчим комітетом Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області прийнято рішення № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами", яким вирішено:
1. Встановити, що одиницею виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами є метр кубічний.
2. Затвердити норми надання послуг з вивезення побутових відходів в смт Варва Варвинського району Чернігівської області, розроблені ТОВ "ЕКОІНТЕХНО" на підставі договору № 343 від 04 листопада 2019 року.
3. У зв`язку із малою кількістю мешканців в населених пунктах Варвинської селищної ради дозволити виконання послуг з поводженням з побутовими відходами застосовувати норми, передбачені пунктом 2 цього рішення, до відносин, що виникли між ним та споживачами відповідних послуг в населених пунктах Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області.
13. Уважаючи, що оспорюване рішення прийнято в порушення вимог чинного законодавства України, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції не враховано висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 12 травня 2022 року у справі № 1140/2017/18, згідно якого рішення органу місцевого самоврядування "Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів" є регуляторним актом.
15. Скаржник зазначає що відповідачем при прийнятті оспорюваного рішення, порушені його права передбачені статтею 6 Закону України " Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю.
16. Виконавчий комітет Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області подав відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
18. Колегія суддів зазначає, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
19. Таким чином, оскільки оспорюване рішення регулює питання визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів, спрямований на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також застосовується неодноразово, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 "Про деякі питання поводження з побутовими відходами" є регуляторним актом.
20. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
21. За правилами статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження щодо: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин; організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
22. Частиною дванадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
23. Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована статтею 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:
визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;
обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;
обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;
визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;
визначити цілі державного регулювання;
визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;
аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;
описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;
обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;
обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;
оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;
оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;
обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;
визначити показники результативності регуляторного акта;
визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
24. Частинами першою - четвертою статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.