ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 березня 2023 року
м. Київ
справа №260/2244/21
адміністративне провадження № К/990/2614/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Губської О.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 260/2244/21
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 червня 2022 року, ухвалене головуючим суддею Калинич Я.М.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Улицького В.З., суддів: Кузьмича С.М., Матковської З.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК) про визнання протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб`єктом декларування відповідно до Закону України "Про запобігання корупції", які вчинені шляхом направлення йому повідомлення від 07.05.2021 №47-02/30998/21 про неподання декларації за 2020 рік та про зобов`язання його подати таку декларацію, як особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку частини першої статті 45 Закону України "Про запобігання корупції".
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що отримав від НАЗК повідомлення від 07.05.2021 № 47-02/30998/21 про факт неподання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Вказані дії відповідача щодо визначення його суб`єктом декларування позивач уважає протиправними, оскільки на його думку він не має статусу особи, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, та відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII) на нього не поширюється дія вказаного закону. Крім того, зазначає, що в повідомленні відсутні обґрунтування та посилання на відповідну норму цього Закону за якою позивача можна було б віднести до категорії суб`єктів декларування.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. ОСОБА_1 займається адвокатською діяльністю згідно свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю № 21/112, виданого на підставі рішення Закарпатської кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 03.06.1994 № 5.
4. Згідно рішення конференції адвокатів Закарпатської області від 18.03.2017 ОСОБА_1 було обрано до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області членом дисциплінарної палати, що підтверджується довідкою Ради адвокатів Закарпатської області від 08.06.2021 № 08/06-1.
5. На адресу позивача 24.05.2021 було надіслано повідомлення від 07.05.2021 № 47-02/30998/21 НАЗК про факт неподання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК ОСОБА_2 .
6. Відповідно до частини другої статті 51-2 Закону № 1700-VII за результатами контролю щодо своєчасності подання декларацій особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлено, що позивачем не подано щорічну декларацію за 2020 рік.
7. У вказаному повідомленні зазначено, що протягом десяти днів з дня отримання цього повідомлення позивач повинен подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.06.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022, у задоволені адміністративного позову відмовлено.
8.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не наведено жодних фактів з посиланням на відповідні докази, які б вказували на те, що вчинені відповідачем дії та/або направлене позивачу повідомлення порушило право позивача на незалежність його адвокатської діяльності.
8.2. Суди попередніх інстанцій зауважили, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення не порушує прав позивача, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої не подачі. В той же час, самі дії відповідача щодо направлення повідомлення є такими, що направлені на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII. При цьому, виконання відповідачем законодавчо закріпленого за ним обов`язку не свідчить про порушення НАЗК незалежності адвокатури, оскільки не стосуються питань функціонування адвокатури чи безпосередньої діяльності всіх адвокатів, здійснення ними захисту, представництва.
8.3. На думку судів обох інстанцій, питання щодо того, чи є член дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області, яким є позивач, особою уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та чи зобов`язаний подавати декларацію, то вирішення вказаних питань відноситься до компетенції органів, уповноважених на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації та органу досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації, якщо ці органи прийдуть до висновку, що вона є суб`єктом декларування або прийдуть до протилежного висновку.
8.4. Також суди попередніх інстанцій, зважаючи на загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, дійшли висновку, що оскаржуване повідомлення не підпадає під ознаки таких актів, оскільки не містить ознак формальної обов`язковості.
8.5. У підсумку суди попередніх інстанцій констатували, що відповідач діяв у порядку, спосіб та в межах наданих йому повноважень, а відтак відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
9. До Верховного Суду 23.01.2023 надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23.06.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2022, та ухвалити у справі нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
10. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) із посиланням на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII у подібних правовідносинах.
10.1. Касаційна скарга мотивована тим, що вчинення відповідачем оскаржуваних дій по надісланню позивачу повідомлення від 07.05.2021 №47-02/30998/21 беззаперечно порушує його права, які підлягають захисту у судовому порядку, оскільки у будь якому випадку і незалежно від обраного позивачем способу поведінки для нього настають негативні наслідки. Так, як зазначає скаржник, у випадку подання декларації після отримання згаданого повідомлення від відповідача, останній вживає дій для складення відносно позивача протоколу про адміністративне правопорушення за вчинення корупційного діяння, передбаченого статтею 172-6 КУпАП, а у разі неподання такої декларації відповідач надсилає відповідне повідомлення до правоохоронних органів і порушує перед ними питання про внесення до ЄРДР відомостей відносно мене за вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-3 КК України. Проте, цим обставинам суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки.
10.2. На думку заявника касаційної скарги, для правильно вирішення спору у даній справі достатньо з`ясувати фактично одну обставину, а саме, чи є позивач за змістом підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб`єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Однак, суди попередніх інстанцій самоусунулися від з`ясування цієї обставини, яка безсумнівно входить до кола предмета доказування у цій справі, переклавши з`ясування цієї обставини на інших суб`єктів (органи, уповноважені на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації та органи досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації).
10.3. Касатор підкреслює, що адвокатура є недержавним самоврядним інститутом, а діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, тому державні органи не можуть втручатись в її роботу. Аналіз положень Закону № 5076-VI свідчить, що КДКА є органом адвокатського самоврядування, яка створена з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування, яке не уповноважено вказаним Законом на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
10.4. Звертає увагу Суду, що суди попередніх інстанцій не надали жодної правової оцінки наявному у матеріалах цієї справи листу самого ж НАЗК від 17.02.2020 вих. № 45-08/5374/20 про те, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування і державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на Голову, заступників Голови, членів Вищої КДКА та Голову, заступників Голови та членів КДКА не поширюється дія Закону в частині можливості віднесення вказаних осіб до осіб, які прирівнюються до уповноважених осіб на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
10.5. Окрім того, посилається на те, що окремі норми Закону № 1700-VII були предметом дослідження Конституційного Суду України, який у Рішенні № 3-р/2019 від 06.06.2019 вказав, що покладення на особу, яка не уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обов`язку декларування відповідно до вимог закону може розглядатися як втручання у приватне (особисте) та сімейне життя цієї особи, а тому таке втручання має здійснюватися з дотриманням вимог Конституції України, що має вищу юридичну силу. Також у рішенні № 5-рп/2005 від 22.09.2005 Конституційний Суд України наголосив на важливості вимог визначеності, ясності та недвозначності юридичної норми. Бо інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі.
10.6. До того ж, у цьому Рішенні Конституційний Суд України зауважив, що юридичні конструкції норм права (дефініції, диспозиції), які не дають змоги їх адресатам - фізичним особам, що здійснюють діяльність, пов`язану із запобіганням, протидією корупції, чітко з`ясовувати свої обов`язки щодо подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повною мірою визначати свою поведінку та передбачати наслідки своїх дій. В окремих випадках довільне тлумачення оспорюваних положень Закону № 1700-VII спеціально уповноваженими суб`єктами (органами державної влади) у сфері протидії корупції може призвести до сваволі у притягненні зазначених фізичних осіб до юридичної відповідальності, обумовлювати настання для них інших негативних правових наслідків.
10.7. Таким чином, на переконання скаржника, відмовивши ОСОБА_1 у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права - підпункт "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII та порушили норми процесуального права, що у відповідності до приписів пункту 3 частини першої статті 349 КАС України є підставою для скасування судових рішень повністю і ухвалення нового рішення по суті спору про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
11. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду касаційної скарги визначено колегію суддів у складі: Єресько Л.О. (суддя-доповідач), судді: Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
11.1. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02.02.2023 відкрите касаційне провадження №К/990/2614/23 за вищевказаною касаційною скаргою.
11.2. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 08.03.2023 закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику учасників за наявними у справі матеріалами.
11.3. Членом судової колегії - суддею Загороднюком А.Г. 09.03.2023 подано заяву про самовідвід від участі в розгляді цієї справи.
11.4. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09.03.2023 задоволено заяву судді Загороднюка Андрія Григоровича про самовідвід; відведено суддю Загороднюка Андрія Григоровича від участі у розгляді справи № 260/2244/21. Передано матеріали адміністративної справи № 260/2244/21 до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду.
11.5. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.03.2023, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09.03.2023 №399/078-23 у зв`язку із постановленням Верховним Судом 09.03.2023 ухвали про відведення судді Загороднюка Андрія Григоровичавід розгляду матеріалів цієї касаційної скарги, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Соколов В.М., Губська О.А.
Позиція інших учасників справи
13. Від НАЗК 08.02.2023 до Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
13.1. У цьому відзиві відповідач вказує, що зі змісту положення підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ слідує, що дія цього Закону поширюється на невизначене коло осіб (у тому числі тих, які не займають посад в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування), які є членами конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів. Поширення дії Закону № 1700-VIІ на членів деяких органів адвокатського самоврядування жодним чином не порушує принципу незалежності ні адвокатури в цілому, ні окремих адвокатів, оскільки не стосується питань функціонування адвокатури/адвокатського самоврядування чи безпосередньої діяльності адвокатів - здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту. Дії відповідача на етапі направлення позивачу повідомлення не порушують його прав.
13.2. Відповідач наголошує, що обов`язок щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК декларацію є імперативним і поширюється на всіх без винятку осіб, що зазначені у підпункті "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, а вичерпний перелік осіб, на яких не поширюється дія розділу VII цього Закону, зазначений в абзаці 1 частини п`ятої статті 45 Закону № 1700-VIІ. Своєю чергою, на переконання відповідача, члени кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури не лише не належать до жодної з категорій осіб, визначених в абзаці 1 частини п`ятої статті 45 Закону № 1700-VIІ, а й характеризуються прямо протилежними ознаками.
13.3. Відповідач указує, що у цьому випадку НАЗК повідомило позивача про необхідність подачі декларації та попередило про наслідки її неподання взагалі чи протягом десяти днів з дня отримання повідомлення. Тобто у позивача були межі розсуду та вибору, а саме подати декларацію чи не подавати її взагалі.
13.4. НАЗК підкреслює, що оскаржуване повідомлення носить виключно інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такого неподання, а тому на переконання відповідача, у вказаному випадку у відносинах між НАЗК та ОСОБА_1 не виникло обставин, що призвели до порушення його прав, які у свою чергу, підлягали б поновленню в судовому порядку.