ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 березня 2023 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.005583
адміністративне провадження № К/9901/18215/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року (суддя Братичак У.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року (колегія у складі суддів Онишкевича Т.В., Обрізка І.М., Іщук Л.П.)
у справі №1.380.2019.005583
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення коштів.
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" (далі - АТ "Львівгаз", позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор, відповідач), в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову відповідача від 24.09.2019 №2015 "Про накладення штрафу на АТ "Львівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" у розмірі 850000 грн.
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18.01.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021, позов задоволено.
3. 17.05.2021 НКРЕКП подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати попередні судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
4. Ухвалою від 04.07.2021 відкрито касаційне провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що основним видом економічної діяльності АТ "Львівгаз" є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.
6. Постановою НКРЕКП від 30.11.2018 №1584 затверджено план здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік.
7. 31.05.2019 постановою НКРЕКП №917 постановлено провести у ІІІ кварталі 2019 року планові перевірки суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з переліком, наведеним в додатку №1.
8. Відповідно до цього додатку під порядковим номером №49 зазначено Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз". Дата початку здійснення заходу (планової перевірки) - 16.09.2019, строк здійснення заходу - 10 днів.
9. 07.08.2019 НКРЕКП видала посвідчення №302 на проведення планової перевірки АТ "Львівгаз" тривалістю з 16.09.2019 по 27.09.2019 щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.02.2017 №201 за період діяльності з 01.01.2017 по 31.12.2018.
10. 29.08.2019 НКРЕКП направила позивачу повідомлення про проведення заходу державного контролю планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу за період (діяльності) з 01.01.2017 по 31.12.2018 ліцензіата АТ "Львівгаз" та лист щодо надання документів №553-1/45/19-19 від 29.08.2019.
11. Листом від 16.09.2019 за №790007.1-Лв-9882-0919 АТ "Львівгаз" повідомило відділ НКРЕКП у Львівській області про відмову у проведенні державного нагляду (контролю) ліцензованої діяльності з розподілу природного газу товариства, оскільки відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а відтак суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
12. 16.09.2019 комісія з проведення перевірки склала акт №322 про відмову АТ "Львівгаз" у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
13. 24.09.2019 відповідач виніс постанову №2015 "Про накладення штрафу на АТ "Львівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", якою на позивача наклав штраф у розмірі 850000 грн.
14. Постанова прийнята внаслідок порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. В обґрунтування позову позивач зазначив, що постанова №2015 "Про накладення штрафу на АТ "ЛЬВІВГАЗ" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу є безпідставною та необґрунтованою. Вказував на те, що за результатами недопуску до перевірки відповідач не мав об`єктивної можливості встановити порушення АТ "ЛЬВІВГАЗ" норм законодавства в господарській діяльності з розподілу природного газу. Окрім того, посилався на те, що якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю). З огляду на зазначене, дії АТ "ЛЬВІВГАЗ" щодо недопуску до планової перевірки, яка здійснюється на підставі постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31.05.2019 №917 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг" є правомірними, а висновки викладені в акті №322 від 16.09.2019 такими, що не відповідають дійсним обставинам справи та нормам діючого законодавства України.
16. Відповідач проти позову заперечив. Покликався на те, що при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою №428 (далі - Порядок №428), форма якого є уніфікованою та відповідає Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 (далі - Методика №342).
Пояснив, що станом на сьогодні нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, котрі б визначали невідповідність акту перевірки, затвердженого Порядком №428, вимогам встановленим у Методиці №342. При цьому, питання щодо відповідності акта перевірки Порядку №428 вимогам встановленим у Методиці № 342 не було предметом судового спору, та судами України не розглядалось.
Відповідач вважає, що судження позивача відносно невідповідності акта перевірки, котрий є додатком до Порядку №428, не може бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення планової перевірки дотримання позивачем Ліцензійних умов. Зазначив, що АТ "Львівгаз" порушило вимоги п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, не допустило посадових осіб відповідача до перевірки без законних на те підстав, а тому постанова про накладення на товариство штрафу обґрунтована, правомірна та не підлягає скасуванню.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що встановлена ст. 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
Відтак порушення цієї вимоги не є порушенням п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а отже недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов і не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону № 329 (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
18. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на необхідність відступлення від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №640/20494/19 та застосованого судом апеляційної інстанції.
Предметною ознакою спірних правовідносин є питання законності винесення Регулятором постанови про накладення штрафу на порушення п. 2.1 Глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), а саме, недотримання АТ "Львівгаз" вимог ст. 11 Закону № 877-V у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
Ліцензійні умови є нормативно-правовим актом, для їх оскарження КАС України встановлює особливий порядок. Проте, Ліцензійні умови не оскаржуються у цій справі та не були предметом розгляду у справі № 640/20494/19.
НКРЕКП прийняло оскаржувану постанову від 24.09.2019 №2015 за результатом здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), тоді як у справі № 640/20494/19 оскаржувалося рішення Регулятора, прийняте за результатом планового заходу державного нагляду (контролю). Тому відповідач вважає, що висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, не підлягали застосуванню у цій справі.