ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 березня 2023 року
м. Київ
справа № 380/3481/20
провадження № К/990/3953/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" про стягнення коштів, за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Карп`як О.О. від 08 липня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Судової-Хомюк Н.М., Носа С.П., Шинкар Т.І. від 07 грудня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Постановою НКРЕКП на відповідача накладено штраф у розмірі 850000,00 грн, який в силу вимог статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", відповідач мав сплатити до 22 січня 2020 року. У зв`язку з несплатою AT "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" у встановлений строк суми штрафів, позивачем на вказані суми нараховано пеню. У зв`язку із виниклою у АТ "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" заборгованістю в сумі 1700000,00 грн, НКРЕКП звернулась до суду з позовом. Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін постановою суду апеляційної інстанції, у задоволенні позовних вимог було відмовлено. Відмову обґрунтовано тим, що постанова НКРЕКП, на підставі якої у відповідача виникла заборгованість, скасована у судовому порядку.
Зважаючи на підстави позову, доводи учасників справи та підстави відкриття касаційного провадження, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи набуває преюдиційного значення рішення у справі, у якій оскаржується постанова Регулятора, зокрема про накладення штрафу; 2) чи виникає у суб`єкта господарювання обов`язок щодо сплати штрафу у разі скасування судовим рішенням, що набуло законної сили, постанови Регулятора про накладення штрафу?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулась до суду з позовом до Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" про стягнення коштів, у якому просила:
- стягнути з Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" 1700000,00 грн в дохід Державного бюджету України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року, у задоволенні позовних вимог Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06 грудня 2019 року № 2647, на підставі якої у відповідача виникла заборгованість скасована рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі № 380/580/20, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2020 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06 грудня 2019 року № 2647 "Про накладення штрафу на АТ Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19, 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" накладено штраф у розмірі 850000,00 грн на АТ "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
6. Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06 грудня 2019 року № 2647 АТ "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" отримано 23 грудня 2019 року. Ураховуючи вимоги статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", відповідач мав сплатити штраф до 22 січня 2020 року.
7. У зв`язку з несплатою AT "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" у встановлений строк суми штрафів, позивачем на вказані суми нараховано пеню.
8. У зв`язку із виниклою у АТ "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" заборгованістю в сумі 1700000,00 грн, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування вимог частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг", якою прямо визначено, що оскарження рішень Регулятора не зупиняє їх виконання.
10. Скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування положень частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", внаслідок чого, на думку скаржника, дійшли неправильних висновків про відсутність підстав для задоволення позову шляхом стягнення з відповідача заборгованості в сумі 1700000,00 грн.
11. На думку скаржника, неправильне застосування цієї норми права полягає у тому, що суди першої та апеляційної інстанцій всупереч приписам частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", відповідно до якої рішення Регулятора можуть бути оскаржені в судовому порядку, проте таке оскарження не зупиняє їх виконання, та враховуючи, що на дату звернення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг з позовом до суду постанова від 06 грудня 2019 року № 2647 була чинною, протиправно відмовили у задоволені позову про примусове стягнення добровільно несплаченої суми штрафу за цією постановою.
12. Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, у зв`язку з неналежним, на думку скаржника, розглядом поданого Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг клопотання про зупинення провадження у справі № 380/3481/20 до остаточного вирішення Верховним Судом справи № 380/580/20. За твердженням скаржника, у ході розгляду саме справи № 380/580/20 буде встановлено правомірність винесення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг постанови № 2647, пунктом 1 резолютивної частини якої накладено на АТ "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" штраф, стягнення якого, зокрема, є предметом спору у справі № 380/3481/20.
13. АТ "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" подало відзив на касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 08 липня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
14. Відповідно до частин першої - третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор) є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
15. Згідно з частинами першою, другою статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
16. Статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу".
Суб`єкти господарювання, на яких накладено штраф, зобов`язані сплатити його у 30-денний строк з дня одержання копії рішення про накладення штрафу, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.
За кожний день прострочення сплати штрафу стягується пеня у розмірі 1,5 відсотка суми штрафу. Розмір пені не може перевищувати розміру штрафу, накладеного відповідним рішенням Регулятора.
Суми стягнутих штрафів та пені зараховуються до Державного бюджету України.
Протягом п`яти робочих днів з дня сплати штрафу суб`єкт господарювання зобов`язаний надіслати Регулятору документи, що підтверджують сплату штрафу.
У разі відмови від сплати штрафу та пені їх примусове стягнення здійснюється на підставі відповідного рішення суду за позовом Регулятора, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.
17. Відповідно до абзацу 2 частини третьої статті 5 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" рішення Регулятора можуть бути оскаржені в судовому порядку. Оскарження рішень Регулятора не зупиняє їх виконання.
18. Частиною дев`ятою статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
19. НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави.
20. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що постановою НКРЕКП від 06 грудня 2019 року № 2647 за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме - положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, до відповідача застосовано санкції у вигляді накладення штрафу у розмірі 850000,00 грн.
21. Відповідачем у визначений строк не було здійснено добровільну сплату штрафу, накладеного постановою НКРЕКП від 06 грудня 2019 року № 2647, у зв`язку з чим позивачем на вказану суму нараховано пеню та у подальшому НКРЕКП звернулась до суду із позовом про стягнення з АТ "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" 1700000,00 грн (штраф у розмірі 850000,00 грн та пені у розмірі 850000,00 грн).