ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 березня 2023 року
м. Київ
справа № 380/5233/21
адміністративне провадження № К/990/15125/22
адміністративне провадження № К/990/15129/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Львівської обласної державної адміністрації
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2022 року (головуючий суддя - Довгополов О.М., судді: Гудим Л.Я., Гуляк В.В.)
та додаткову постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2022 року (головуючий суддя - Довгополов О.М., судді: Гудим Л.Я., Святецький В.В.)
у справі №380/5233/21
за позовом ОСОБА_1
до Львівської обласної державної адміністрації, Департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації
про визнання протиправними і скасування розпоряджень, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив суд:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 26 лютого 2021 року №44/0/8-21 "Про оголошення догани ОСОБА_1";
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 01 березня 2021 року №49/0/8-21 "Про звільнення ОСОБА_1" з посади директора департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації;
- поновити ОСОБА_1 на посаді директора департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації;
- стягнути з Львівської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу без урахування податків, зборів та обов`язкових платежів, починаючи з 01 березня 2021 року до дня винесення рішення судом у даній справі.
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2022 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 26 лютого 2021 року №44/0/8-21 "Про оголошення догани ОСОБА_1".
Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації від 01 березня 2021 року №49/0/8-21 "Про звільнення ОСОБА_1" з посади директора департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді директора департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації.
Стягнуто з Львівської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 березня 2021 року до 10 травня 2022 року в сумі 98 417,97 грн.
4. Додатковою постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2022 року заяву ОСОБА_1 про ухвалення додаткового рішення задоволено частково.
Стягнуто з Львівської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу без урахування податків, зборів та обов`язкових платежів з 01 березня 2021 року до 10 травня 2022 року в сумі 409 896 грн.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Львівської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 понесені судові витрати в розмірі 4 540 грн. та витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 8 000 грн.
5. Не погоджуючись із вказаними рішеннями суду апеляційної інстанції відповідач подав касаційні скарги, в яких із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі. Також просить скасувати додаткову постанову суду апеляційної інстанції та відмовити в задоволенні заяви ОСОБА_1 про ухвалення додаткового рішення.
6. Ухвалами Верховного Суду від 23 червня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації від 12 грудня 2016 року №1229/0/8-16 "Про призначення ОСОБА_1" призначено на посаду директора департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації.
8. 25-29 січня 2021 року, 01-05 лютого 2021 року, 08-11 лютого 2021 року, 26 лютого 2021 року складено акти про відсутність на робочому місці ОСОБА_1 .
9. У зв`язку із неналежним виконанням посадових обов`язків, а саме відсутністю впродовж робочого дня на робочому місці з 25 січня 2021 року до 08 лютого 2021 року головою обласної державної адміністрації видано розпорядження від 25 лютого 2021 року №43/0/8-21 "Про порушення дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1".
10. 26 лютого 2021 року відбулось засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ обласної державної адміністрації, на якому розглянуто матеріали дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1 .
11. За результатом засідання дисциплінарної комісії вирішено рекомендувати голові обласної державної адміністрації притягнути до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, оголосивши йому догану за прогул.
12. На підставі подання дисциплінарної комісії, головою обласної державної адміністрації видано розпорядження від 26 лютого 2021 року №44/0/8-21 "Про оголошення догани ОСОБА_1".
13. Окрім того, у зв`язку із неналежним виконанням посадових обов`язків, а саме відсутністю впродовж робочого дня на робочому місці з 09 лютого 2021 року до 11 лютого 2021 року та 26 лютого 2021 року головою обласної державної адміністрації видано розпорядження від 26 лютого 2021 року №45/0/8-21 "Про порушення дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1".
14. 01 березня 2021 року відбулось засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ обласної державної адміністрації, на якому розглянуто матеріали дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1 .
15. За результатом засідання дисциплінарної комісії вирішено вважати дії ОСОБА_1, а саме відсутність на службі в робочий час в період з 09 лютого 2021 року до 11 лютого 2021 року та 26 лютого 2021 року без вказаних поважних причин, дисциплінарним проступком, вчиненим систематично (повторно протягом року) та рекомендовано голові обласної державної адміністрації притягнути до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, звільнивши з посади державної служби.
16. На підставі подання дисциплінарної комісії 01 березня 2021 року відповідачем прийнято розпорядження №49/0/8-21 "Про звільнення ОСОБА_1" відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", статей 47, 116 Кодексу законів про працю України, враховуючи частину п`яту статті 66 Закону України "Про державну службу", вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку - прогулу без поважних причин у періоди з 25 січня 2021 року до 08 лютого 2021 року, з 09 лютого 2021 року до 11 лютого 2021 року та 26 лютого 2021 року та звільнено ОСОБА_1 з посади директора департаменту розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації 01 березня 2021 року за вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку - прогулу без поважних причин.
17. Уважаючи спірні розпорядження незаконними, позивач звернувся до суду з вказаним адміністративним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
18. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що на момент прийняття спірних розпоряджень відповідач не мав належних та допустимих доказів про тимчасову непрацездатність позивача та, як наслідок, вказані обставини не обмежували право застосувати до працівника дисциплінарне стягнення у вигляді догани та звільнення. Натомість позивач свідомо не повідомляв про свою тимчасову непрацездатність роботодавця.
19. Також, суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 в січні 2021 року виїжджав з України (виїзд - 18 січня 2021 року пункт пропуску Бориспіль-D; в`їзд - 30 січня 2021 року пункт пропуску Бориспіль-D). При цьому в порушення положень статті 28 Закону України "Про державну таємницю", вимог пунктів 116, 690, 696 Порядку організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року №939, ним не вжиті заходи щодо забезпечення охорони державної таємниці та не дотримано взятого на себе письмового зобов`язання громадянина України у зв`язку з допуском до державної таємниці. Як наслідок, 10 березня 2021 року головним спеціалістом відділу охорони державної таємниці Управління СБУ у Львівській області Семочко В.Я. складено протокол про адміністративне правопорушення №62/26/1848.
20. Крім того, суд звернув увагу на те, що листки непрацездатності оформлені з порушенням норм чинного законодавства України та підлягають поверненню до лікувального закладу для дооформлення.
21. Що стосується позовних вимог про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, то в їх задоволенні відмовлено, оскільки судом не встановлено протиправність звільнення позивача.
22. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нову постанову про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач не вчиняв дисциплінарного проступку - прогулу без поважних причин, оскільки знаходився на лікуванні, що підтверджується листками непрацездатності.
23. Також, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що відповідачем не надано доказів недійсності листків непрацездатності, а також доказів, які б підтверджували факт, що у позивача були відсутні проблеми зі здоров`ям, або, що листки непрацездатності скасовані лікувальним закладом, не видавались цим закладом, були підроблені. Крім того, вини позивача у певних недоліках при видачі вказаних документів ніким не встановлено, оскільки такі видано компетентним органом та відповідальною особою.
24. Разом з тим, суд апеляційної інстанції врахував, що відповідачем прийнято подані позивачем листки непрацездатності та проведено виплату за період тимчасової непрацездатності позивача.
25. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки звільнення позивача здійснене під час перебування його на лікарняному, то вказана обставина свідчить про недотримання відповідачем вимог Кодексу законів про працю України, що є підставою для скасування розпорядження про звільнення і поновлення позивача на займаній посаді.
26. Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії відповідача є непропорційними, тобто вчиненими без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), а отже оспорювані розпорядження не відповідають критеріям щодо правомірності у контексті положень статті 2 КАС України, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.
27. Поряд із цим, суд апеляційної інстанції стягнув на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
28. Водночас, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що не в повному обсязі вирішив вимоги в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, тому прийняв додаткову постанову та стягнув з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 409 896 грн з урахуванням вже стягнутої суми 98 417, 97 грн, що зазначена в постанові від 10 травня 2022 року.
29. Враховуючи те, що позовні вимоги позивача задоволено повністю, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач зобов`язаний відшкодувати позивачу судовий збір в розмірі 4 540 грн.
30. Що ж стосується витрат на професійну правничу допомогу, то суд апеляційної інстанції зазначив, що заявлена сума в розмірі 13 850 грн є неспівмірною з вимогами немайнового характеру, які заявлені у позовній заяві, тому розмір вказаних витрат підлягає стягненню в сумі 8000 грн.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
31. На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на невідповідність висновків суду апеляційної інстанції викладених в оскаржуваній постанові обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права, а також застосування норм права без врахування висновків у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2020 року у справі №822/2973/17, від 31 липня 2019 року у справі №815/810/18, від 29 грудня 2021 року у справі №380/9689/20, від 04 листопада 2020 року у справі №389/2004/16, у яких зазначається, що наслідком звільнення працівника у період непрацездатності є зміна дати звільнення, а не поновлення на роботі.
32. Також відповідач зазначив, що неодноразово скеровував позивачу листи з проханням надати письмові пояснення з приводу дисциплінарних проваджень, однак таким правом останній не скористався, інформацію щодо причини відсутності на роботі на адресу відповідача не скерував. А збирати інформацію про стан здоров`я позивача заборонено нормами чинного законодавства України. Таким чином, відповідач діяв в спосіб, межах та в порядку передбаченому нормами чинного законодавства України та вжив всіх можливих заходів стосовно з`ясування причин відсутності на робочому місці позивача.
33. Крім цього, звертає увагу, що нормами чинного законодавства не передбачено порядку скасування листків непрацездатності.
34. Серед іншого зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції про те, що відповідачем не надано доказів недійсності листків непрацездатності, не відповідають дійсності та спростовуються відповідними доказами, зокрема, листком непрацездатності, відповідно до якого лікарняний відкритий з 16 січня 2021 року до 20 січня 2021 року та продовжено з 21 січня 2021 року до 25 січня 2021 року, з 26 січня 2021 року, тобто під час перебування позивача за межами України, що є порушенням норм чинного законодавства України.
35. Скаржник зазначає, що надані позивачем листки непрацездатності не підтверджують тимчасову непрацездатність позивача та, як наслідок, відсутність його на службі з поважних причин за весь період.
36. Також, скаржник звернув увагу, що позивач підтвердив той факт, що ним не було проінформовано першого заступника голови, заступника голови обласної державної адміністрації відповідно до розподілу функціональних обов`язків про вибуття на лікування. Отже, позивач маючи, на його думку, докази поважності і відсутності його на роботі не надав їх ні в рамках службового розслідування, ні безпосередньому начальнику на роботі до моменту звільнення.
37. Свою відсутність на роботі у зв`язку з хворобою позивач був зобов`язаний підтвердити за допомогою листка непрацездатності та поінформувати заступника голови обласної державної адміністрації Ю.Бучка про його відкриття у день його відкриття. Зазначених дій позивачем не вчинено.
38. Скаржник погоджується з висновками викладеними в рішенні суду першої інстанції, вважає його законним, а тому просить залишити його в силі.
39. Також скаржник не погоджується з додатковою постановою суду апеляційної інстанції посилаючись на те, що суд в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі №755/9215/15, в частині відшкодування витрат на правничу допомогу та застосуванні критеріїв реальності адвокатських витрат та розумності їх розміру.
40. Верховний Суд у вказаній постанові дійшов висновку, що при розгляді справи судом питання про відшкодування витрат на правничу допомогу учасники справи викладають свої вимоги, заперечення, аргументи, пояснення, міркування щодо процесуальних питань у заявах та клопотаннях, а також запереченнях проти заяв і клопотань. Саме зацікавлена сторона має вчинити певні дії, спрямовані на відшкодування з іншої сторони витрат на професійну правничу допомогу, а інша сторона має право на відповідні заперечення проти таких вимог, що виключає ініціативу суду з приводу відшкодування витрат на професійну правничу допомогу одній із сторін без відповідних дій з боку такої сторони.
41. Скаржник звертає увагу на те, що відповідачами у справі була Львівська обласна державна адміністрація та Департамент розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації, однак представник позивача просить стягнути судовий збір та витрати на правничу допомогу лише з Львівської обласної державної адміністрації. Адвокатом не долучено жодних доказів (договорів, рахунків, тощо), які підтверджують понесені ним витрати.
42. Що ж стосується вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, то на думку скаржника, така вимога задоволенню не підлягає.
43. ОСОБА_1 подав відзиви на касаційні скарги, в яких просив закрити касаційні провадження, оскільки висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2020 року у справі №822/2973/17, від 31 липня 2019 року у справі №815/810/18, від 29 грудня 2021 року у справі №380/9689/20, якими мотивує доводи касаційної скарги відповідач, стосуються правовідносин, які не є подібними до правовідносин у справі, що розглядається.
44. Доводи викладені в касаційній скарзі щодо оскарження додаткової постанови не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.
45. Окрім цього вважає, що висновки щодо застосування норм матеріального права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі №755/9215/15, якими мотивує доводи касаційної скарги відповідач, стосуються правовідносин, які не є подібними до правовідносин у цій справі.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
46. Верховний Суд, перевіривши й обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за доцільне зазначити таке.
47. Касаційні провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
48. Предметом спірних правовідносин є розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани та звільнення із займаної посади позивача.
49. Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюють Конституція України та спеціальний Закон України "Про державну службу" від10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон №889-VIII).
50. Основні обов`язки державного службовця визначено у статті 8 Закону №889-VIII.
51. Відносини, що виникають у зв`язку зі вступом, проходженням, припиненням державної служби, а також підстави, види та процедура притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності визначені у приписах статей 64, 65, 66, 67, 69, 73, 74, 75, 76 Закону №889-VIII.
52. Згідно з частиною першою статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених Законом № 889-VIII та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
53. Відповідно до пункту 12 частини другої статті 65 Закону №889-VIII дисциплінарним проступком є прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин. А отже, у разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого, зокрема, зазначеним пунктом Закону № 889-VIII, суб`єкт призначення або керівник державної служби може оголосити такому державному службовцю догану.
54. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і згідно з частиною п`ятою статті 66 Закону № 889-VIII може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9- 11, 13, 14 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 Закону №889-VIII.
55. Згідно з частиною першою статті 69 Закону №889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
56. З метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа (частина перша статті 73 Закону №889-VIII).
57. Пропозиція Комісії, подання дисциплінарної комісії є обов`язковими для розгляду суб`єктами призначення та враховуються ними під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження (частина п`ята статті 77 Закону № 889-VIII).
58. Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 виконує свої посадові обов`язки відповідно до Положення про департамент розвитку та експлуатації житлово-комунального господарства Львівської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації від 01 лютого 2018 року №94/0/5-18, та посадової інструкції директора департаменту.
59. За відомостями з особової картки ОСОБА_1 ознайомлений із вимогами і обмеженнями щодо проходження державної служби відповідно до Закону №889-VIII, Правил етичної поведінки державних службовців та Правил внутрішнього трудового розпорядку (графіком роботи).
60. Згідно з розпорядженням голови Львівської обласної державної адміністрації "Про службові відрядження та інформування про відсутність на робочих місцях керівниками органів виконавчої влади" від 14 жовтня 2014 року №646/0/8-14 директори департаментів і інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації інформують першого заступника голови, заступників голови обласної державної адміністрації відповідно до розподілу функціональних обов`язків про вибуття у відпустку (за день до виходу у відпустку та у день виходу з відпустки), у відрядження (за день до вибуття у відрядження) на лікування (у день відкриття листка непрацездатності та виходу на роботу).
61. У рамках спірних правовідносин ОСОБА_1 звільнили внаслідок систематичного (повторно протягом року) дисциплінарного проступку - прогулу без поважних причин. Матеріали адміністративної справи містять два дисциплінарних провадження.
62. Суд першої інстанції встановив, що під час здійснення першого дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 у зв`язку із неналежним виконанням посадових обов`язків, а саме відсутністю впродовж робочого дня на робочому місці з 25 січня 2021 року до 08 лютого 2021 року, дисциплінарна комісія врахувала, зокрема, такі документи:
- розпорядження голови Львівської обласної державної адміністрації "Про порушення дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1" від 25 лютого 2021 року №43/0/8-21;
- службова записка заступника голови облдержадміністрації;
- акти про відсутність впродовж робочого дня на робочому місці в період з 25 січня 2021 року до 08 лютого 2021 року;
- інформаційна довідка відділу персоналу та нагород апарату обласної державної адміністрації про відпустки та службові відрядження ОСОБА_1 ;
- довідка адміністративного управління апарату облдержадміністрації про відсутність документів щодо інформування ОСОБА_1 про відсутність на робочому місці та її причини в системі електронного документообігу.
63. За результатами засідання дисциплінарної комісії, на підставі подання, голова Львівської обласної державної адміністрації видав розпорядження "Про оголошення догани ОСОБА_1" від 26 лютого 2021 року №44/0/8-21.