ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 березня 2023 року
м. Київ
справа №260/6740/21
адміністративне провадження № К/990/25475/22, № К/990/25170/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 260/6740/21
за позовом ОСОБА_1 до п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення і наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Дору Ю.Ю., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кушнерика М.П., суддів Гінди О.М., Курильця А.Р.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними дії п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) по перегляду його заяв від 05 листопада 2020 року та 06 листопада 2020 року та повторного вирішення питання щодо включення його до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №280 від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходження позивачем атестації;
- зобов`язати уповноважену кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), створену на підставі наказу Генерального прокурора, призначити позивачу новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації - іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури Д.Казак №605к від 21 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області з 22 жовтня 2021 року;
- поновити з 23 жовтня 2021 року на посаді прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області, яку він займав до звільнення 22 жовтня 2021 року, та в органах прокуратури Закарпатської області;
- стягнути із Закарпатської обласної прокуратури середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржуване рішення п`ятнадцятої кадрової комісії є протиправним, оскільки порушує його право на подальшу участь в атестації. Посилається на те, що друга кадрова комісія, розглянувши заяву позивача про погіршення стану здоров`я під час складання іспиту, вирішила визнати недійсними результат складеного ним іспиту, а проходження повторного іспиту призначити на нову дату. Також зазначає, що звертався до голови другої кадрової комісії з заявою, в якій вказував на надання йому в ході складання іспиту неоднозначних питань, які містили в собі декілька правильних відповідей та зазначав про некоректність результату іспиту, який не залежав від нього та членів комісії. У зв`язку з цим, позивач просив переглянути надані ним відповіді на предмет їх правильності, зарахувати відповідні бали, або надати можливість перескласти іспит. Отже, подальша участь позивача у атестації не була припинена другою кадровою комісією, а навпаки позивачу було надано можливість перескласти іспит. Однак незважаючи на вказане рішення другої кадрової комісії, більш ніж через 9 місяців, п`ятнадцята кадрова комісія, без виклику чи повідомлення позивача, прийняла рішення про неуспішне складання іспиту.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №280 від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходження позивачем атестації; визнано протиправним та скасовано наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури Д. Казак №605к від 21 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області з 22 жовтня 2021 року; поновлено позивача на посаді прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області, з 23 жовтня 2021 року; стягнуто із Закарпатської обласної прокуратури середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, а саме з 23 жовтня 2021 року по 06 травня 2022 року у розмірі 47 613,60 гривень, із утриманням із цієї суми обов`язкових податків та зборів; у задоволенні позову у частині інших позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що п`ятнадцята кадрова комісія, при прийнятті рішення № 280 від 13.09.2021 діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України, унаслідок чого позбавила позивача можливості скласти іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, та прийняла оскаржуване у цій справі рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке суперечить чинному рішенню другої кадрової комісії, яке оформлене протоколом № 13 від 17 листопада 2020 року, а, відтак, протиправним є наказ Закарпатської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року № 605к про звільнення ОСОБА_1 з 22 жовтня 2021 року з посади прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
5. Не погоджуючись із рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Закарпатська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Офіс Генерального прокурора та Закарпатська обласна прокуратура посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
7. Скаржниками зазначено про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування: пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з п.7 розділу І, п. 2 розділу V цього Порядку; пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу); пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
ІV. Позиція інших учасників справи
8. Позивач надав до суду відзиви на касаційні скарги, в яких просить відмовити у задоволенні касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
9. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В., від 27 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року
10. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В., від 10 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 травня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року.
11. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
12. Ухвалою Верховного Суду від 08 березня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 09 березня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
1. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 2012 року безперервно працював в органах прокуратури, а саме: 23 серпня 2012 по 22 жовтня 2021 року.
2. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 року № 113-IX (далі - Закон № 113-IX), відповідно до якого усі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 року № 221 (далі- Порядок № 221).
3. На виконання наведених вимог законодавства позивачем подано заяву про намір пройти атестацію за процедурою, що була визначена Порядком № 221.
4. Наказом Генерального прокурора від 10.09.2020 № 423 створено другу кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) та визначено її персональний склад в межах повноважень та відповідно до вимог Закону № 113-ІХ, Порядку № 221 та Порядку № 223.
5. Позивач успішно пройшов перший етап атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та був допущений до проходження другого етапу - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
6. 05.11.2020 за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап атестації) ОСОБА_1 набрав 91 бал, що з урахуванням наказу виконувача обов`язків Генерального прокурора від 07.10.2020 № 474, є менше прохідного балу (93) для успішного складання іспиту.
7. Того ж дня, а саме 05.11.2020 року, ОСОБА_1 звернувся до голови другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) із заявою в якій вказав на погіршення самопочуття під час складання іспиту, до заяви долучив висновок спеціаліста (лікаря) на хворого ОСОБА_1, та просив надати йому змогу повторно скласти вказаний іспит.
8. 06.11.2020 позивач ще раз звернувся до голови другої кадрової комісії з атестації прокурорів з заявою, в якій вказував на надання в ході складання іспиту неоднозначних питань, які містили в собі декілька правильних відповідей та зазначав про некоректність результату іспиту, який не залежав від нього та членів комісії. У зв`язку з цим просив переглянути надані відповіді на предмет їх правильності, зарахувати відповідні бали, або надати можливість перескласти іспит, а також надіслати йому перелік сформованих питань схемою та відповідей на них на його адресу. Перелік сформованих питань, які були поставлені йому в ході іспиту 05.11.2020, та відповідей на них кадровою комісією позивачу надіслано не було. Також не було зараховано і додаткових балів.
9. За результатом розгляду вказаних заяв, протоколом № 13 засідання другої кадрової комісії від 17.11.2020 кадровою комісією вирішено: на підставі пункту 11 Розділу І Порядку №221 від 03.10.2019 визнати такі причини поважними; визнати недійсними результати складеного позивачем 05.11.2021 іспиту та виключити ОСОБА_1 зі списку осіб які під час іспиту 05.11.2021 у формі анонімного тестування набрали менше 93 балів; проходження ОСОБА_1 анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки призначити на іншу дату, визначену кадровими комісіями, включивши до відповідного графіку, про що відповідну інформацію розмістити на офіційному сайті Офісу Генерального прокурора.
10. 18.11.2020 на електронну адресу позивача від другої кадрової комісії надійшов лист, яким було повідомлено про те, що його заява щодо повторного складання іспиту розглянута, визнано наведені в ній причини поважними, визнано недійсними результати іспиту 05.11.2020 та виключено ОСОБА_1 зі списку осіб, які під час іспиту 05.11.2020 у формі анонімного тестування набрали менше 93 балів. Також позивача цим листом повідомлено, що проходження анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки буде призначено на іншу дату, визначену кадровими комісіями, згідно з відповідним графіком, та про необхідність слідкувати за інформацією на офіційному сайті Офісу Генерального прокурора.
11. Наказом Генерального прокурора від 16.07.2021 № 236 визнано таким, що втратив чинність наказ Генерального прокурора від 10.09.2020 № 423 "Про створення другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)".
12. Наказом Офісу Генерального прокурора № 239 від 22 липня 2021 року Генеральним прокурором створено п`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
13. 26.08.2021 на засіданні п`ятнадцятої кадрової комісії (протокол № 7, питання 65) розглядалося питання щодо включення ОСОБА_1 до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та встановлено, що ОСОБА_1 подав до другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) заяву про повторне проходження тестування з підстав незадовільного стану здоров`я під час складання іспиту, некоректної роботи комп`ютерної техніки, на якій проводилося тестування, а також невірного визначення інструментом "RSYMETRICS" результатів тестування.
14. Згідно з відомостями про результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки проходження тестування з боку позивача було завершено. Під час проведення тестування звернень від ОСОБА_1 до робочої групи та до членів комісії не надходило, акти про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин, відповідно до пункту 7 розділу І Порядку № 221, не складалися. ОСОБА_1 з`явився на іспит і до початку тестування не подав до кадрової комісії заяву, відповідно до пункту 11 розділу І порядку № 221, про перенесення дати іспиту у зв`язку з поважною причиною (незадовільний стан здоров`я). Підстав для повторного проходження позивачем тестування комісією не встановлено.
15. На голосування було поставлено питання про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 та у вказаному протоколі відображено результати головування: "за" - 0, "проти" - 4.
16. Враховуючи викладене, п`ятнадцятою кадровою комісією, відповідно до вимог пунктів 13, 16, 17 розділу II Закону № 113-IX, пункту 6 розділу І, пунктів 5, 6 розділу III Порядку № 221, прийнято рішення від 13.09.2021 № 280 про неуспішне проходження позивачем атестації.
17. На підставі вказаного рішення наказом керівника Закарпатської обласної прокуратури № 605к від 21 жовтня 2021 року ОСОБА_1 було звільнено з посади прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 22 жовтня 2021 року.
18. Вважаючи рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 280 та наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури № 605к від 21 жовтня 2021 року незаконними та безпідставними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
19. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.