ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 березня 2023 року
м. Київ
справа №280/5735/21
адміністративне провадження № К/990/34745/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 280/5735/21
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "БУДІВЕЛЬНИК 2007"
про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року (головуючий суддя: Бойченко Ю. П.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (колегія у складі: головуючого судді: Добродняк І. Ю., суддів: Бишевської Н. А., Семененка Я. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року Державна служба геології та надр України звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "БУДІВЕЛЬНИК 2007" (далі - ТОВ "БУДІВЕЛЬНИК 2007"), в якому просила:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 28 січня 2010 року № 5125, наданого ТОВ "Будівельник 2007".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що відповідачем порушено вимоги, передбачені спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.
Так, ТОВ "Будівельник 2007" в порушення ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", п.2 ч.2 ст.24 Кодексу України "Про надра" та ст. 4, 8 Угоди про умови користування надрами № 5125 від 28 січня 2010 року не допустив посадових осіб департаменту державного екологічного контролю до проведення позапланової перевірки та, в подальшому, не виконав вимоги припису від 08 жовтня 2020 року № 38/4125-З, яким товариству надано строк для усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання документів та матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 02 листопада 2021 року у задоволені позову відмовив.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішенням суду у справі № 280/8281/20, яке на час розгляду цієї справи набрало законної сили, встановлено протиправність та скасовано пункт 39 Додатку № 3 до наказу Державної служби геології та надр України "Про проведення позапланових перевірок" від 09 вересня 2020 року № 394 та припис Державної служби геології та надр України від 08 жовтня 2020 року № 38/5125-З, що, в свою чергу, свідчить про відсутність порушень надрокористувачем інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, на які, як на підставу позову, посилався позивач, а тому у суду були відсутні підстави для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 28 січня 2010 року № 5125, наданого ТОВ "БУДІВЕЛЬНИК-2007".
5. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 25 жовтня 2022 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року змінив з урахуванням висновків, викладених в мотивувальній частині цієї постанови.
6. Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що недотримання відповідачем вимог ст. 11 цього Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не може вважатися порушенням вимог законодавства у сфері надрокористування, тому не підпадає під дію п. 5 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра і, відповідно, не може бути підставою для припинення права користування надрами ТОВ "Будівельник-2007".
Також, суд апеляційної інстанції зазначив, що факт неподання відповідачем щорічних звітів щодо стану виконання Програми робіт, як того вимагає пункт 1 статті 10 укладеної Угоди про умови користування надрами, став лише підставою для прийняття рішення про призначення позапланової перевірки ТОВ "Будівельник-2007" відповідно до наказу Державної служби геології та надр України № 394 від 09 вересня 2020 року, а не визнаний в установленому порядку порушенням відповідачем вимог законодавства у сфері використання надр, що відповідно до наведених вище правових норм не може бути самостійною підставою для порушення питання про припинення права користування надрами відповідно до ст. 26 Кодексу України про надра.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 09 грудня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалите нове, яким позов задовольнити повністю.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Також скаржником зазначено, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17, від 22 січня 2019 року у справі № 810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі № 813/2441/16, від 25 травня 2021 року у справі № 822/2402/17 та від 08 грудня 2021 року у справі № 240/5395/18.
Крім того, суд першої інстанції помилково відніс цю справу до категорії незначної складності, адже у цій справі необхідно встановити чи порушено відповідачем вимоги законодавства у сфері надрокористування під час проведення перевірки.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 грудня 2022 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач): Стеценко С. Г., суддів: Тацій Л. В., Стрелець Т. Г.
10. Ухвалою Верховного Суду від 12 грудня 2022 року відкрито провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 07 березня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 08 березня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ "БУДІВЕЛЬНИК-2007" зареєстровано в якості юридичної особи. Основним видом економічної діяльності відповідача є діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (код КВЕД 71.12).
13. 28 січня 2010 року ТОВ "БУДІВЕЛЬНИК-2007" отримано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5125, яким передбачено видобування руд марганцю Північної ділянки Велико-Токмацького родовища, розташованого в Запорізькій області, в межах шахтних полів № 3, № 5.
Додатками до означеного спеціального дозволу є укладена 28 січня 2010 року між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та відповідачем Угода про умови користування надрами № 5125 відповідно до отриманого спеціального дозволу та Програма робіт.
14. 09 вересня 2020 року Державною службою геології та надр України на підставі абзацу сьомого частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", підпункту 14 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174, у зв`язку з неподанням суб`єктами господарювання документів обов`язкової звітності, передбачених наказом Державної служби геології та надр України від 22 серпня 2013 року № 433, за два звітні періоди підряд без поважних причин, видано наказ № 394 "Про проведення позапланових перевірок", в тому числі передбачено проведення позапланової перевірки ТОВ "БУДІВЕЛЬНИК-2007 (п. 39 Додатку № 3).
15. За результатами виходу для проведення позапланової перевірки позивачем складено акт за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері геологічного та раціонального використання надр від 05 жовтня 2020 року № 38/5125-З.
16. Згідно висновків акту від 05 жовтня 2020 року № 38/5125-З позивачем встановлено порушення відповідачем абзацу 2 статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме: суб`єкт господарювання не допустив посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), встановленого законодавством; абзацу 2 статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме: суб`єкт господарювання не надав документи, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникли під час державного нагляду (контролю).
17. 05 жовтня 2020 року ТОВ "БУДІВЕЛЬНИК-2007" надало письмові пояснення щодо недопуску до перевірки, відповідно до яких відповідач зазначає, що дія дозволу від 28 січня 2010 року № 5125 зупинена на підставі наказів Держгеонадра "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" від 11 січня 2017 року №5 та від 15 травня 2018 року № 172. При цьому, норми законодавства України не передбачають подання звітів про виконання Програми робіт у разі зупинення дії дозволу.
18. 08 жовтня 2020 року Департаментом державного геологічного контролю Південного міжрегіонального відділу Державної служби геології та надр України видано припис № 38/5125-З, яким відповідача зобов`язано у строк до 09 листопада 2020 року усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують факт усунення вказаних порушень.
19. Наказом Держгеонадра від 09 грудня 2020 року № 564 внесені зміни до наказу Держгеонадр від 26 квітня 2018 року № 141 в частині доповнення підстав зупинення дії дозволу та надано 30 календарних днів для усунення порушень, про що відповідача повідомлено листом від 14 грудня 2020 року.
20. У зв`язку із невиконанням відповідачем вимог припису № 38/5125-З, позивач звернувся до товариства з пропозицією (лист від 24 лютого 2021 року № 2875/01/07-21) про надання у 15-денний строк до Держгеонадр власної позиції (згоди/незгоди) на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом на користування надрами від 28 січня 2010 року № 5125.
21. Відповідач листом від 25 березня 2021 року № 02/03 надав позивачу відповідь, в якій висловив незгоду на припинення права користування надрами, згідно з спеціальним дозволом на користування надрами від 28 січня 2010 року № 5125.
22. Вважаючи наявними передбачені п. 5 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра підстави для припинення права користування надрами, Державна служби геології та надр України звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
24. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення №1174).
26. Пунктом 4 зазначеного Положення визначено, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
27. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, (далі - Порядок № 615).
28. Відповідно до пункту 10 Порядку № 615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
29. Пунктом 23 Порядку № 615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
30. Частиною другої статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.