ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 березня 2023 року
м. Київ
справа №380/22411/21
адміністративне провадження № К/990/25497/22, № К/990/25094/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 380/22411/21
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення та наказу і поновлення на роботі,
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року, додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 березня 2022 року, прийняті в складі головуючого судді Качур Р.П., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Большакової О.О., суддів Затолочного В.С., Качмара В.Я.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати прийняте п`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 73 від 13.09.2021 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" відповідно до якого прокурор Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію;
- визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури № 2333к від 23 жовтня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1", яким звільнено позивача з посади прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області та органів прокуратури з 28 жовтня 2021 року;
- поновити позивача на посаді прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області з 28 жовтня 2021 року;
- стягнути з Львівської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2021 року по день ухвалення судового рішення про поновлення на роботі.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що майже через рік після проходження першого етапу іспиту та обґрунтованого очікування повторного тестування другого етапу, листом Львівської обласної прокуратури від 23.10.2021 його було повідомлено, що відповідно до рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 79 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" наказом Львівської обласної військової прокуратури його звільнено із займаної посади та органів прокуратури Львівської області з 28.10.2021. Зазначав про те, що оскаржувані акти є протиправними, а тому наявні підставі для їх скасування. Також стверджував, що включення до другого етапу професійної атестації прокурорів теми "загальні здібності та навички" суперечить Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №73 від 13 вересня 2021 року; визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури від 23 жовтня 2021 року № 2333к, яким позивача звільнено з посади прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області з 28 жовтня 2021 року; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області з 29 жовтня 2021 року; стягнуто з Львівської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2021 року по 22 березня 2022 року в сумі 32643 грн 27 коп.
4. Додатковим рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 31 березня 2022 року заяву представника позивача про постановлення додаткового рішення в адміністративній справі № 380/22411/21 задоволено частково; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі 2500 (дві тисячі п`ятсот) гривень 00 коп; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі 2500 (дві тисячі п`ятсот) гривень 00 коп; у задоволенні решти вимог заяви відмовлено.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року залишено без змін рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 березня 2022 року.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Закон № 113-ІХ, Порядок № 221 та Порядок № 233 не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тими ж самими обставинами переглядати власне рішення або рішення іншої (попередньої) кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди, як і не передбачають вчинення кадровою комісією повторно дій щодо визначення підстав для призначення нового часу (дати) складання іспиту чи проведення співбесіди, як не передбачають і права комісії або дій по вирішенню питання, чи включати до графіку складання іспитів прокурора, щодо якого вже прийнято рішення, про призначення йому нової дати складання іспиту.
7. Суди зазначали, що єдиним можливим правомірним варіантом дій п`ятнадцятої кадрової комісії було прийняття рішення про включення позивача (на підставі рішення четвертої кадрової комісії, яке оформлене протоколом від 24 листопада 2020 № 11) до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Проте, п`ятнадцята кадрова комісія, не зважаючи на чинне рішення кадрової комісії, оформлене протоколом № 11 від 24 листопада 2020 року, безпідставно не прийняла рішення про включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, а в подальшому - рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
8. Не погоджуючись із рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року, додатковим рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 31 березня 2022 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
9. Обґрунтовуючи наявність підстави для касаційного оскарження, Офіс Генерального прокурора та Львівська обласна прокуратура посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
10. Скаржниками зазначено про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування: пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ -щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділу І, пунктом 2 розділу V цього Порядку; пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу); пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
ІV. Позиція інших учасників справи
11. Позивач надав до суду відзив на касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
12. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р., від 26 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 березня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року.
13. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р., від 19 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року та додаткове рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 березня 2022 року, та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2022 року.
14. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
15. Ухвалою Верховного Суду від 07 березня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 08 березня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
16. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 в період з 14.02.2013 по 28.10.2021 працював в органах прокуратури України.
17. У зв`язку із набранням чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури розпочалася атестація, яка проводиться у порядку, передбаченому законодавством.
18. На виконання наведених вимог законодавства 08.10.2019 ОСОБА_1 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружних прокуратурах.
19. Позивач успішно пройшов перший етап атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та був допущений до проходження другого етапу - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки на 03 листопада 2020 року.
20. Складання іспиту було призначено у складі 1 групи (180 чоловік). Іспит включає 60 запитань та складається з 2 блоків: вербальний (8 хвилин) та абстрактно-логічний (20 хвилин), який проводився четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), створеною наказом Генерального прокурора від 10.09.2020 № 422.
21. За результатами складення іспиту ОСОБА_1 системою визначено кількість балів - 90 (прохідний - 93).
22. Відповідно до протоколу № 8 засідання четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 06 листопада 2020 року затверджено список осіб, які 03.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (додаток 2), у який включено ОСОБА_1 .
23. Після завершення тестування ОСОБА_1 03.11.2020 подав заяву до комісії, в якій повідомив, що 03.11.2020 він складав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності і навички з використанням комп`ютерної техніки. У вказаній заяві ОСОБА_1 зазначив, що з 02.11.2020 перебував на лікарняному у зв`язку із запаленням вух. На вихідних перед іспитом вживав лікарські засоби та погано себе почував у зв`язку з хворобою. Також зазначив, що 30.10.2020 у позивача народилась донька, що не дало можливості належним чином підготуватись до іспиту. Крім того вказав, що перед екзаменом його стан погіршився, у зв`язку із хворобою, тому позивач звернувся до чергового лікаря, однак останній повідомив ОСОБА_1 що він є терапевтом та відношення до вух немає. Просив надати йому можливість повторно пройти тестування.
24. Четверта кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) на засіданні розглянула заяви ОСОБА_1 та прийняла рішення по 2 питанню порядку денного, протокол № 11 від 24.11.2020: про задоволення заяв позивача, внести його до графіку для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; виключити ОСОБА_1 зі списку осіб, які 03.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; відповідно до п. 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на тестування на загальні здібності та навички.
25. Наказом керівника Львівської обласної прокуратури від 12.03.2021 № 348к з 15.03.2021 тимчасово визначено робоче місце ОСОБА_1 у Червоноградській окружній прокуратурі Львівської області.
26. Наказом Генерального прокурора від 16 липня 2021 року № 239 "Про створення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)" з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) створено п`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - п`ятнадцята кадрова комісія).
27. На засіданні п`ятнадцятої кадрової комісії 28.08.2021 розглядалось питання про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 (питання 29), за включення до графіку проголосувало "за" - 0, "проти" - 4.
28. П`ятнадцятою кадровою комісією прийнято рішення № 73 від 13.09.2021 "Про неуспішне проходження прокурором атестації", а саме, про те, що прокурор Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.
29. На підставі зазначеного рішення комісії, наказом виконувача обов`язків керівника Львівської обласної прокуратури від 23.10.2021 № 2333к позивача звільнено з посади прокурора Червоноградської місцевої прокуратури Львівської області на підставі п.п. 2 п. 19 розділу II Прикінцеві та Перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 28.10.2021.
30. Вважаючи рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 № 73, наказ керівника Львівської обласної прокуратури від 23.10.2021 № 2333к незаконними та безпідставними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
31. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
34. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.