ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 березня 2023 року
м. Київ
справа № 826/17303/18
адміністративне провадження № К/9901/21167/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 (головуючий суддя: Лічевецький І.О.; судді: Мельничук В.П., Земляна Г.В.) у справі №826/17303/18 за позовом Приватного підприємства "Маркон" до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Кадорр-Україна" про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2018 року Приватне підприємство "Маркон" (далі - ПП "Маркон" або позивач) звернулося до суду з позовом до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі - відповідач), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Кадорр-Україна" (далі - ТОВ "Кадорр-Україна"), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
- визнати протиправними дії Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо прийняття рішення, яке оформлено листом від 12.01.2018 № 064-213, про зупинення дії контрольної картки № 17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва;
- визнати протиправним і скасувати рішення Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке оформлено листом від 12.01.2018 № 064-213, про зупинення дії контрольної картки № 17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва;
- визнати протиправними дії Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо прийняття рішення, яке оформлено листом від 11.04.2018 № 064-2619, про анулювання дії контрольної картки № 17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва;
- визнати протиправним і скасувати рішення Департаменту міського благоустрою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке оформлено листом від 11.04.2018 № 064-2619, про анулювання дії контрольної картки №17070067-Пд про тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.03.2019 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.03.2019 і ухвалено нове про задоволення позову.
26.07.2019 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) подано касаційну скаргу, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.06.2019 та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.03.2019.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 05.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 14.02.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до інформації, зазначеній у дозволі на виконання будівельних робіт № 2230-Пд/К від 14.10.2010, ПП "Маркон" є замовником будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м.Києва.
21.06.2017 Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано позивачу контрольну картку № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, у Подільському районі м. Києва.
Згідно із цією контрольною карткою, заявлений термін виконання робіт з 21.06.2017 по 21.11.2019.
12.01.2018 Департамент міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) направив ПП "Маркон" та ТОВ "Каддор-Україна" (виконавець робіт) листа № 064-2013, яким повідомив, що на виконання пункту 4 Протоколу доручень №2 від 09.01.2018 напрацьованих під час зустрічі Київського міського голови групою громадян, що виступають проти будівництва по вул. Мічуріна, 44, у Печерському районі, вул. А. Малишка, 9, у Дарницькому районі та Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі, призупиняється дія Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення по вул. Андріївський узвіз, 14-16, до прийняття рішення на архітектурно-містобудівній раді. Оригінал контрольної картки необхідно повернути до Департаменту.
Листом № 064-2619 від 11.04.2018 відповідач, із посиланням на лист, акт обстеження земельної ділянки Департаменту земельних ресурсів № 057027-1809 від 26.01.2018 та підпункт 15.5.2 пункту 15.2 Правил благоустрою м. Києва, затверджених рішенням Київської міської ради № 1051/1051 від 25.12.2008, повідомив позивача про анулювання дії Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16.
Цим же листом позивача повідомлено про необхідність відновити благоустрій території, та повернути оригінал Контрольної картки до Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що пунктом 15.5.2 Правил благоустрою міста Києва визначено вичерпний перелік підстав для анулювання контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою. Водночас із листа від 11.04.2018 не вбачається можливим установити, які конкретно підстави стали причиною для анулювання дії Контрольної картки № 17070067-Пд. Натомість позивач вважає, що контрольна картка № 17070067-Пд була отримана ним у відповідності до вимог законодавства.
Також позивач посилався на те, що ним оскаржено у судовому порядку (справа № 826/16334/18) дії Департаменту з питань архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) з призначення та проведення перевірки на об`єкті "Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, у Подільському районі м. Києва" та складання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також приписів від 29.05.2018 та наказу № 152 від 12.06.2018 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт". Проте судове рішення у справі № 826/16334/18 ще не ухвалено.
Одночасно позивач також просив урахувати, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.03.2018 у справі № 826/2234/18 визнано протиправним і скасовано приписи від 05.01.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт, винесених Департаментом з питань архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що однією із підстав для призупинення дії контрольної картки є невиконання, у тому числі з порушенням термінів, відповідних приписів Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та підпорядкованих йому структурних підрозділів, приписів районних управлінь (відділів) благоустрою (підпункт 15.5.1 пункту 15.1 Правил №1051/1051).
Суд першої інстанції встановив, що за результатами проведеної Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) перевірки об`єкту "Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 Подільського району міста Києва", та встановлених порушень, що зафіксовані в акті перевірки від 05.01.2018, контролюючим органом винесено приписи від 05.01.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Вимоги зазначених приписів позивач не виконав, оскаржив їх в судовому порядку (справа № 826/2234/18). На момент вирішення цієї справи, рішення у справі № 826/2234/18 не набрало законної сили.
За висновками суду першої інстанції, невиконання вимог зазначених приписів давало Департаменту право призупинити дію контрольної картки.
Одночасно із цим суд першої інстанції констатував, що позивач не скористався правом на відновлення контрольної картки в порядку, встановленому Правилами № 1051/1051.
Суд першої інстанції в межах розгляду цієї справи також встановив, що 11.04.2018 Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено обстеження земельної ділянки за адресою: Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:85:425:0050), яка відведена ПП "Маркон". За результатами обстеження встановлено, що земельна ділянка та прилегла до ділянки територія огороджені єдиним парканом та охороняються (влаштовано контроль-пропускний пункт та встановлені ворота для в`їзду спецтехніки, доступ на ділянку обмежений). Площа огородженої земельної ділянки становить орієнтовно 0,3 га. На час проведення обстеження на огородженій території розміщено об`єкт незавершеного будівництва, влаштовано будівельний майданчик (складовано будівельні матеріали та встановлено баштовий кран).
Суд першої інстанції врахував інформацію, отриману під час обстеження, згідно із якою частина огородженої земельної ділянки орієнтовної площею 0,1 га, на якій влаштовано будівельний майданчик (складовано будівельні матеріали та встановлено баштовий кран), відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" відноситься до земель комунальної власності територіальної громади міста Києва. У діях ПП "Маркон" вбачаються ознаки невиконання умов договору оренди земельної ділянки, а саме: пункту 8.4, яким сторони погодили завершити забудову земельної ділянки в строки, встановлені проєктною документацією на будівництво, затвердженою в установленому порядку, але не пізніше, ніж через три роки з моменту державної реєстрації договору.
За висновками суду першої інстанції, за результатами огляду земельної ділянки, встановлено наявність порушення законодавчих норм у сфері містобудівних, будівельних і санітарних норм і правил, що, за висновками суду першої інстанції, є підставою для зупинення (анулювання) дії контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою.
Також суд першої інстанції звернув увагу на те, що рішенням Київської міської ради від 21.06.2018 №969/5033 "Про врегулювання питань використання земельної ділянки на Андріївському узвозі, 14 -16 у Подільському районі м. Києва та розірвання договору оренди земельної ділянки площею 0,1985 га на Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі м. Києва, укладеного між Київською міською радою та приватним підприємством "Маркон", від 13 квітня 2006 року №85-6-00272 (зі змінами, внесеними договором від 26 грудня 2015 року)" було рекомендовано ПП "Маркон" у місячний термін привести об`єкт будівництва "Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14 -16 у Подільському районі м. Києва" у відповідність до вимог режимів використання територій та охоронних зон пам`яток, обмеживши висотні параметри об`єкта будівництва в межах висоти прилеглої традиційної забудови.
Зазначені обставини, за висновками суду першої інстанції, додатково підтверджують зі сторони позивача наявність порушень вимог чинного законодавства у сфері містобудівної діяльності.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість дій відповідача щодо призупинення дії Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, у Подільському районі м.Києва та в подальшому її анулювання.
Апеляційний суд дійшов протилежних висновків.
За позицією суду апеляційної інстанції, спірні правовідносини врегульовані Законами України "Про благоустрій населених пунктів" (Далі № 2807-IV і від 06.09.2005 №2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", постановою Кабінету Міністрів України № 870 від 30.10.2013 "Про затвердження Типового порядку видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів".
Водночас жоден із цих нормативних документів не визначає процедуру призупинення дії документу дозвільного характеру, яким у спірному випадку є Контрольна картка № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення.
Також проаналізувавши підстави для призупинення контрольної картки, наведені у пункті 15.5.1 Правил благоустрою міста Києва № 1051/1051, апеляційний суд констатував - відсутня така підстава, як: виконання Протоколу доручень напрацьованих під час зустрічі Київського міського голови з групою громадян.
Крім того, виходячи із принципу пріоритетності Законів України над підзаконними нормативними актами, до спірних правовідносин підлягають застосування положення Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а не Правила благоустрою міста Києва.
Вичерпний перелік підстав, за наявності яких дозвільний орган може самостійно анулювати документ дозвільного характеру, визначений Законами № 2807-IV і № 2806-IV, у якому відсутня така підстава, як: невиконання умов договору оренди земельної ділянки чи самовільне заняття прилеглої земельної ділянки
Отже, анулювання Контрольної картки № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку із встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, за висновками апеляційного суду, також відбулося із підстав, не передбачених наведеними законодавчими актами.
З посиланням на пункт 2 абзацу 5 частини сьомої статті 4-1 Закону №2806-IV апеляційний суд відзначив, що порушення вимог законодавства може бути підставою для анулювання документу дозвільного характеру, проте таке анулювання здійснюється у судовому порядку.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Стверджує, що до повноважень сільських, селищних і міських рад належить, зокрема, затвердження правил благоустрою населених пунктів. Такі правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.
На виконання владних повноважень, Київська міська рада рішенням від 25.12.2008 № 1051/1051 затвердила Правила благоустрою міста Києва, які визначають правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою міста і спрямовані на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини (далі -Правила благоустрою).
Порядок оформлення контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою, її зупинення, продовження і закриття врегульовано у розділі XV Правила благоустрою.
Скаржник зазначає, що підставою на порушення існуючого благоустрою та його відновлення у місті Києві є контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою, яка видається Департаментом за заявою встановленої форми.
Так, позивачу 21.06.2017 у встановленому Правилами благоустрою порядку було видано контрольну картку № 17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення у зв`язку з встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16, у Подільському районі м. Києва. Заявлений термін виконання робіт з 21.06.2017 по 21.11.2019.
Водночас, під час зустрічі Київського міського голови групою громадян, що виступають проти будівництва по вул. Мічурина, 44, вул. А. Малишка, 9 та Андріївському узвозі, 14-16, що відбулася 09.01.2018 було напрацьовано Протокол доручень № 2, відповідно до пункту 4 якого призупинено дію Контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення по вул. Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі, до прийняття рішення на архітектурно-будівельній раді, про що було повідомлено позивача листом від 12.01.2018 № 064-213.
Згодом із посиланням на лист, акт обстеження земельної ділянки Департаменту земельних ресурсів № 057027-1809 від 26.01.2018 та підпункт 15.5.2 пункту 15.2 Правил благоустрою м. Києва, затверджених рішенням Київської міської ради №1051/1051 від 25.12.2008, Департамент повідомив позивача про анулювання дії Контрольної картки №17070067-Пд на тимчасове порушення благоустрою відновлення у зв`язку з встановленням тимчасової огорожі на період будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: Андріївський узвіз, 14-16.
Скаржник вважає, що вчинені ним дії та прийняті рішення відповідають вимогам законодавства.
У контексті спірних правовідносин скаржник також наголосив, що вичерпний перелік дозвільних документів наведений у Законі України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", серед якого відсутній такий дозвільний документ, як контрольна картка на порушення благоустрою. Анулювання контрольної картки не має наслідком зупинення будівельних робіт.
Інші учасники правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Закон України від 06.09.2005 №2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон №2807-IV) визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.
Стаття 1 Закону № 2807-IV визначає благоустрій населених пунктів як комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Законом України від 17.05.2012 №4710-VI "Про внесення змін до деяких законів України щодо благоустрою населених пунктів" Закон 2807-IV доповнено статтею 26-1, якою запроваджено поняття "дозвіл на порушення об`єктів благоустрою".
Так, частиною першою статті 26-1 Закону 2807-IV встановлено, що порушення об`єктів благоустрою, пов`язане з виконанням суб`єктами господарювання земляних та ремонтних робіт, здійснюється на підставі дозволу на порушення об`єктів благоустрою виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, крім випадків, встановлених абзацами другим-четвертим частини першої цієї статті.
Згідно із частиною третьою статті 26-1 Закону 2807-IV порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів затверджується рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради на підставі Типового порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Отже, за змістом частини першої статті 26-1 Закону 2807-IV порушення об`єктів благоустрою має бути в першу чергу пов`язане з виконанням суб`єктами господарювання земляних та ремонтних робіт.
Відповідно до частини 2 статті 26-1 Закону 2807-IV перелік земляних та ремонтних робіт, для виконання яких необхідно отримати дозвіл, встановлюється у Типовому порядку щодо видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів (далі - Типовий порядок), який затверджується Кабінетом Міністрів України.
Частиною третьою статті 26-1-Закону 2807-IV передбачено, що порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів затверджується рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради на підставі Типового порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято таке рішення, застосовується Типовий порядок, затверджений Кабінетом Міністрів України.
На виконання частини 3 статті 26-1 Закону 2807-IV постановою Кабінету Міністрів України від 30.10.2013 № 870 затверджений Типовий порядок видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів затверджено (далі - Порядок 870).
Згідно із пунктами 1, 2 Порядок 870 встановлює процедуру видачі дозволів на порушення об`єктів благоустрою (далі - дозвіл) або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів. Дія цього Типового порядку поширюється на юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що здійснюють порушення об`єктів благоустрою, пов`язане з проведенням земляних та/або ремонтних робіт.
Також Порядок 870 визначає перелік земляних та/або ремонтних робіт, для проведення яких необхідно отримати дозвіл.
За приписами статті 13 Закону 2807-IV до об`єктів благоустрою населених пунктів належать у тому числі (…) території загального користування, парки, майдани, площі, бульвари, проспекти, вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки, прибудинкові території.
Відповідно до частини другої статті 21 Закону 2807-IV до малих архітектурних у тому числі (…) відносяться огорожі.