Постанова
Іменем України
18 січня 2023 року
м. Київ
Справа № 488/2807/17
Провадження № 14-91цс20
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Штелик С. П.,
суддів Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула справу за позовом, який виконуючий обов`язки керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 (далі - прокурор) подав в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА), до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1 (далі - первинна набувачка), ОСОБА_2 (далі - кінцева набувачка) за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, - Державного підприємства "Миколаївське лісове господарство" (далі - ДП "Миколаївське лісове господарство"), Виконавчого комітету Миколаївської міської ради - про визнання незаконним і скасування окремих пунктів рішення ради, визнання недійсним державного акта, витребування земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості
за касаційною скаргою кінцевої набувачки на рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 21 листопада 2018 року, ухвалене суддею Лазаревою Г. М., та постанову Миколаївського апеляційного суду від 17 квітня 2019 року, прийняту колегією суддів у складі Локтіонової О. В., Колосовського С. Ю. та Ямкової О. О.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. Прокурор звернувся до суду в інтересах держави з декількома вимогами: визнати незаконними та скасувати окремі пункти рішення міської ради, яка відчужила у приватну власність земельну ділянку лісового фонду; визнати недійсним виданий первинній набувачці державний акт щодо права приватної власності на цю ділянку; витребувати останню у кінцевої набувачки "шляхом знесення об`єкта нерухомості". Стверджував, що міська рада протиправно передала земельну ділянку лісового фонду у приватну власність із земель лісогосподарського призначення, а надалі змінила цільове призначення на землі житлової та громадської забудови.
2. Суд першої інстанції погодився із деякими доводами прокурора та задовольнив позов частково, відмовивши у витребуванні спірної земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості. Апеляційний суд вважав, що вимоги слід задовольнити повністю. Він погодився із висновками суду першої інстанції стосовно визнання незаконними та скасування оскаржених прокурором пунктів рішення міської ради і визнання недійсним виданого первинній набувачці державного акта щодо права власності на спірну земельну ділянку. Крім того, апеляційний суд, на відміну від суду першої інстанції, витребував цю ділянку від кінцевої набувачки та зобов`язав її знести житловий будинок і господарські будівлі та споруди з парканом.
3. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи справу за касаційною скаргою кінцевої набувачки мала з`ясувати: 1) чи має прокурор право заявити позов в інтересах держави в особі обласної державної адміністрації; 2) чи не пропустив він позовну давність за заявленими вимогами; 3) чи є належним способом захисту вимога про витребування земельної ділянки "шляхом знесення об`єкта нерухомості"; 4) чи дотримав суд апеляційної інстанції, задовольняючи вимогу про витребування спірної земельної ділянки, принципи правомірного втручання у право мирного володіння майном?
(2) Короткий зміст позовних вимог
4. 1 серпня 2017 року прокурор звернувся до суду з позовною заявою, у якій просив:
4.1. Визнати незаконними та скасувати пункти 35 і 35.1 рішення Миколаївської міської ради від 19 грудня 2008 року № 31/52 (далі - рішення № 31/52).
4.2. Визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 249435 від 26 лютого 2009 року, виданий на ім`я первинної набувачки та зареєстрований у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 010900100264 (далі - державний акт).
4.3. Витребувати у кінцевої набувачки у власність держави в особі Миколаївської ОДА у придатному для використання стані шляхом знесення об`єкта нерухомості (житлового будинку) земельну ділянку площею 1 000 кв. м з кадастровим номером 4810136600:05:001:0042, розташовану у АДРЕСА_1 (далі - спірна земельна ділянка).
5. Мотивував вимоги так:
5.1. 13 березня 2008 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 22/51, згідно з пунктом 10 якого надала первинній набувачці дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" з метою передання її у власність для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських споруд.
5.2. 19 грудня 2008 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 31/52, згідно з пунктами 35 і 35.1 якого затвердила проєкт землеустрою та передала у власність первинній набувачці спірну земельну ділянку за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" для будівництва й обслуговування житлового будинку та господарських будівель.
5.3. 26 лютого 2009 року на підставі вказаних рішень, а також постанови Ленінського районного суду міста Миколаєва від 31 жовтня 2008 року у справі № 2-а-3547/2008 первинна набувачка отримала державний акт.
5.4. 24 листопада 2010 року первинна та кінцева набувачки уклали договір купівлі-продажу № 3383, згідно з яким кінцева набувачка отримала право власності на спірну земельну ділянку, про що 15 грудня 2014 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесений запис за № 8153328.
5.5. За змістом приписів статей 122 і 139 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також статті 31 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) уповноваженим державою органом на розпорядження спірною земельною ділянкою є Миколаївська ОДА.
5.6. Відповідно до Генерального плану розвиту міста Миколаєва, затвердженого постановою Ради Міністрів Української РСР від 24 листопада 1986 року № 403, спірна земельна ділянка розташована на території зони зелених насаджень загального користування, а згідно з Правилами використання та забудови території м. Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради № 15/41 від 17 жовтня 2003 року, вказана ділянка належить до ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення.
5.7. Миколаївська міська рада з порушенням повноважень і вимог закону передала у власність первинної набувачки спірну земельну ділянку із земель державного лісового фонду без вилучення цієї ділянки у встановленому законом порядку з постійного користування ДП "Миколаївське лісове господарство" та за відсутності погодження Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства. Тому оскаржені пункти рішення № 31/52 слід визнати незаконними.
5.8. Оскільки пункти 35 і 35.1 рішення № 31/52 є незаконними, виданий на їх підставі державний акт є недійсним.
5.9. Спірна земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею, що є підставою для витребування цієї ділянки в кінцевої набувачки на користь держави в особі Миколаївської ОДА без визнання недійсним договору купівлі-продажу від 24 листопада 2010 року та скасування рішення Ленінського районного суду міста Миколаєва від 31 жовтня 2008 року, ухваленого у справі № 2-а-3547/2008, у якій вказана ОДА не брала участі.
5.10. Згідно з листом Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 10 лютого 2016 року за № 1014-796-16 27 жовтня 2014 року кінцева набувачка подала до цього Управління декларацію про готовність об`єкта - індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 - до експлуатації.
5.11. 4 липня 2017 року під час проведення у межах кримінального провадження № 42015150020000027 огляду місця події встановлений факт забудови спірної земельної ділянки.
5.12. Будівництво капітальних об`єктів нерухомості на землях державного лісового фонду та надання їх у приватну власність для забудови заборонені. Спірну земельну ділянку не можна забудувати господарськими й іншими об`єктами, не призначеними для відпочинку, спорту або обслуговування приміського лісового господарства. Тому ефективним способом захисту порушеного права держави є відновлення стану спірної земельної ділянки, який існував до вказаного порушення, шляхом знесення спорудженого на цій ділянці об`єкта нерухомості.
5.13. Незаконне надання земель державної власності лісогосподарського призначення у приватну власність порушує інтереси держави у сфері ефективного використання земельних і лісових ресурсів, оскільки унеможливлює реалізацію державної політики із забезпечення охорони, відтворення та сталого використання земельних і лісових ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, соціальних та інших інтересів суспільства. У прокурора є підстави для звернення з позовом у цій справі, оскільки Миколаївська ОДА, будучи розпорядником спірної земельної ділянки, відповідний позов не заявила, хоча дізналася про порушення права розпорядження цією ділянкою та про існування оскарженого рішення № 31/52 28 січня 2016 року.
(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
6. 21 листопада 2018 року Корабельний районний суд міста Миколаєва ухвалив скорочене рішення, відповідно до якого позов задовольнив частково: визнав незаконними та скасував оскаржені пункти рішення № 31/52; визнав недійсним державний акт; витребував у власність держави в особі Миколаївської ОДА спірну земельну ділянку; відмовив у задоволенні вимоги про знесення спорудженого на цій ділянці об`єкта нерухомості.
7. У повному тексті рішення Корабельний районний суд міста Миколаєва ухвалив визнати незаконними та скасувати оскаржені пункти рішення № 31/52 і визнати недійсним державний акт; відмовив у задоволенні вимоги про витребування з володіння кінцевої набувачки спірної земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на цій ділянці об`єкта нерухомості.
8. 7 грудня 2018 року Корабельний районний суд міста Миколаєва постановив ухвалу, згідно з якою виправив описку у резолютивній частині скороченого рішення, виклавши цю частину у редакції резолютивної частини повного тексту рішення суду від 21 листопада 2018 року.
9. Мотивував рішення так:
9.1. Миколаївська міська рада передала у власність первинної набувачки спірну земельну ділянку без її вилучення у встановленому законом порядку у ДП "Миколаївське лісове господарство", змінивши цільове призначення.
9.2. Спірну земельну ділянку державного лісового фонду надали первинній набувачці для цілей, не пов`язаних із веденням лісового господарства і використання лісових ресурсів, що підтверджує фактичну зміну цільового призначення цієї ділянки. Проєкт землеустрою щодо відведення останньої первинній набувачці орган виконавчої влади з питань лісового господарства не погоджував, а висновок з цього питання не надавав.
9.3. Миколаївська міська рада в односторонньому порядку всупереч чинному законодавству з порушенням повноважень і за відсутності висновку спеціально уповноваженого органу лісового господарства, вилучила у законного землекористувача - ДП "Миколаївське лісове господарство" - спірну земельну ділянку поза волею останнього. Тому оскаржені пункти рішення № 31/52 треба визнати незаконними та скасувати.
9.4. У спорах, пов`язаних із правом власності або постійного користування земельними ділянками, недійсними можна визнати як зазначені рішення, на підставі яких видані відповідні державні акти, так і самі акти про право власності чи постійного користування. Оскільки державний акт виданий на підставі рішення міської ради, яке суд вважає незаконним, цей акт також слід визнати недійсним.
9.5. Кінцева набувачка правомірно набула право власності на спірну земельну ділянку та збудований нею на цій ділянці будинок відповідно до статті 328 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Права держави в особі Миколаївської ОДА ця відповідачка не порушувала. Тому необґрунтованими є доводи прокурора про правомірність витребування спірної земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній будинку.
(4) Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
10. 17 квітня 2019 року Миколаївський апеляційний суд, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції у межах доводів апеляційної скарги першого заступника прокурора Миколаївської області та вимог, заявлених у суді першої інстанції, прийняв постанову. Згідно з нею скасував рішення суду першої інстанції у частині відмови у задоволенні позову про витребування спірної земельної ділянки у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості й ухвалив у цій частині нове рішення: витребував у кінцевої набувачки у власність держави в особі Миколаївської ОДА спірну земельну ділянку та визначив знести за рахунок кінцевої набувачки розташовані на цій ділянці житловий будинок з належними до нього господарськими будівлями, спорудами та парканом; в іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.
11. Мотивував постанову так:
11.1. Спірна земельна ділянка належить до земель державного лісового фонду. Її не вилучали у ДП "Миколаївське лісове господарство" з метою передачі у власність первинної набувачки.
11.2. Миколаївська міська рада не мала повноважень розпорядитися спірною земельною ділянкою. Остання вибула з володіння власника поза його волею. Тому обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про наявність підстав для визнання незаконними та скасування оскаржених пунктів рішення № 31/52, а також для визнання недійсним державного акта.
11.3. Матеріали справи та технічний запис судового засідання підтверджують, що суд першої інстанції ухвалив рішення про витребування земельної ділянки без знесення об`єкта нерухомості, а потім шляхом виправлення описки вказане рішення скасував. Це є порушенням частини восьмої статті 268 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
11.4. Оскільки спірна земельна ділянка вибула з володіння держави в особі Миколаївської ОДА не з її волі іншим шляхом, є підстави витребувати цю ділянку у кінцевого набувача.
11.5. Відповідно до статті 152 ЗК України ефективним способом захисту прав позивача є відновлення стану спірної земельної ділянки, який існував до порушення прав, а саме шляхом знесення розташованого на ній житлового будинку з належними до нього господарськими будівлями, спорудами та парканом.
11.6. Немає порушення права кінцевої набувачки на мирне володіння її майном, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Втручання держави у це право є правомірним. Вона переслідує легітимну мету захисту земель лісового фонду, на яких не можна будувати житлові будинки. Таке втручання є пропорційним. Навколишнє середовище має значення, тоді як економічні імперативи та навіть деякі основні права, включаючи право власності, не повинні превалювати над екологічними міркуваннями, особливо якщо держава прийняла законодавство з цього питання (рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 27 листопада 2007 року у справі "Гамер проти Бельгії" (Hamer v. Belgium), заява № 21861/03)).
(5) Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. У травні 2019 року кінцева набувачка подала касаційну скаргу на рішення судів попередніх інстанцій. Просила їх скасувати та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції. За змістом доводів касаційної скарги не погодилася з постановою суду апеляційної інстанції в цілому, а з рішенням суду першої інстанції - тільки у частині задоволених позовних вимог про визнання незаконними та скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52 і про визнання недійсним державного акта. У касаційній скарзі кінцева набувачка щодо відмови у задоволенні вимоги про витребування з її володіння спірної земельної ділянки шляхом знесення "будинку із господарськими спорудами" зазначила, що такий висновок суду першої інстанції про необґрунтованість і безпідставність відповідних доводів прокурора є законним.
(6) Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
13. 24 червня 2019 року Верховний Суд у складі судді Касаційного цивільного суду ухвалою відкрив касаційне провадження у справі.
14. 20 травня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував тим, що існує виключна правова проблема, а також є підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у пунктах 125.9, 125.10 і 126 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, і у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18.
15. Наявність виключної правової проблеми Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду обґрунтував так:
15.1. Вимога про "позбавлення особи прав власності шляхом витребування" спірної земельної ділянки та знесення розташованої на ній житлової нерухомості могла би відповідати критерію пропорційності за умови забезпечення повного відшкодування її вартості. Проте апеляційний суд в оскарженій постанові визначив знести споруджені на спірній земельній ділянці об`єкти за рахунок кінцевої набувачки, не вказавши про можливість відшкодування останній завданих їй збитків.
15.2. Ухвалюючи нове рішення про витребування у кінцевої набувачки спірної земельної ділянки та про знесення за її рахунок розташованого на земельній ділянці житлового будинку з господарськими будівлями, спорудами і парканом, апеляційний суд не врахував пропорційність втручання у правомірно набуте цією відповідачкою право власності на вказані об`єкти. Задоволення такої вимоги без установлення порушень кінцевою набувачкою порядку набуття права власності на спірну земельну ділянку та житловий будинок і без забезпечення відшкодування їх вартості покладатиме на неї надмірний індивідуальний тягар.
15.3. Як Верховний Суд у складі колегій суддів Касаційного цивільного суду, так і Велика Палата Верховного Суду у її постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 7 листопада 2018 року у справах № 488/5027/14-ц і № 488/6211/14-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц не вирішували питання про додержання принципу пропорційності втручання у право особи на мирне володіння майном за вимогою про витребування спірної земельної ділянки у придатному для використання стані шляхом знесення розташованого на ній об`єкта нерухомості, можливості або неможливості цього втручання за певних обставин, порядку такого знесення та відновлення попереднього стану відповідної ділянки (зокрема, за чий рахунок), а також про визначення завданих добросовісному набувачеві зазначеними заходами ефективних компенсаційних механізмів відшкодування збитків (зокрема про компенсацію вартості забудови спірної земельної ділянки).
15.4. За обставинами справи № 488/2804/17 Корабельний районний суд міста Миколаєва та Миколаївський апеляційний суд, зробивши аналогічні висновки про задоволення вимог керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави в особі Миколаївської ОДА про визнання незаконними та скасування пунктів рішення № 31/52, а також про визнання недійсним відповідного державного акта, по-різному виснували про застосування норм матеріального права і дотримання принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном за вимогою про витребування спірної земельної ділянки у добросовісного набувача на користь держави та знесення розташованого на цій ділянці житлового будинку.
16. Наявність підстав для відступу від висновків щодо застосування норм матеріального права Верховний суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду мотивував так:
16.1. Потрібно відступитивід висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, сформульованого у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 910/4730/18, про неможливість втручання у право особи на мирне володіння майном шляхом знесення об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці комунальної (державної) власності лісогосподарського призначення, вказавши, що таке втручання можливе за додержання принципу пропорційності, тобто залежно від установлених обставин набуття майна у власність, а також за умови визначення ефективного механізму повного відшкодування особі вартості такого майна.
16.2. Є підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у пунктах 125.9, 125.10 і 126 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, у яких вона виснувала про можливість продовження реалізації власником (приватною особою) права користування відповідною земельною ділянкою, на якій розташований об`єкт нерухомого майна, за одночасного задоволення вимоги про її повернення (витребування) на користь держави чи територіальної громади.
16.3. Враховуючи принцип єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованих на ній будинку, споруд (стаття 120 ЗК України, стаття 377 ЦК України), наведені у справі № 487/10128/14-ц висновки Великої Палати Верховного Суду є взаємовиключними з огляду на мету повернення земельної ділянки з особливим порядком використання. Така мета передусім визначає необхідність додержання принципу пропорційності втручання у право мирного володіння майном для захисту загальних інтересів у контролі за використанням земельної ділянки зі спеціальним цільовим призначенням. Наведеної мети можливо досягнути виключно у спосіб відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав (частина третя статті 152 ЗК України).
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
17. Кінцева набувачка мотивувала касаційну скаргу так:
17.1. Суди першої й апеляційної інстанцій мали відмовити у задоволенні позову з огляду на те, що прокурор звернувся до суду після спливу позовної давності.
17.2. Висновки суду першої інстанції про те, що кінцева набувачка не порушувала прав позивача, є законними й обґрунтованими. Договір купівлі-продажу, на підставі якого кінцева набувачка набула право власності на спірну земельну ділянку, є дійсним.
17.3. ДП "Миколаївське лісове господарство" та Миколаївське обласне управління лісового та мисливського господарства погодили зміну цільового призначення спірної земельної ділянки та її відведення під будівництво й обслуговування житлового будинку і господарських споруд. Тому відсутні підстави для висновку, що спірна земельна ділянка вибула з володіння власника поза його волею.
17.4. З огляду на те, що не було розмежування земель державної та комунальної власності, а спірна земельна ділянка знаходиться в адміністративних межах Корабельного району міста Миколаєва, Миколаївська міська рада законно розпорядилася цією ділянкою. Тому права Миколаївської ОДА не порушені.
17.5. Прокурор не обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави, а суди першої й апеляційної інстанцій цього не перевірили.
(2) Доводи прокурора
18. 19 липня 2019 року прокурор подав відзив на касаційну скаргу. Просив залишити оскаржене рішення апеляційного суду без змін. Мотивував так:
18.1. Кінцева набувачка не оскаржила рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, тобто погодилася з його висновками.
18.2. До спірних правовідносин незастосовні приписи пункту 10 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України, бо спірна земельна ділянка перебувала у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство".
18.3. За змістом статті 149 і пункту 12 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України на час виникнення спірних правовідносин міські ради, хоч і мали право розпоряджатися землями у межах населених пунктів, проте право вилучення земельних ділянок лісогосподарського призначення, які є державною власністю, із постійного користування державних підприємств належало виключно ОДА.
18.4. Суди першої й апеляційної інстанції обґрунтовано визнали незаконним і скасували рішення № 31/52 в оскарженій прокурором частині та визнали недійсним державний акт. Це узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, сформульованими у постановах від 7 листопада 2018 року у справах № 488/5027/14 і № 488/6211/14.
18.5. Спірна земельна ділянка вибула з володіння держави в особі Миколаївської ОДА на підставі рішення Миколаївської міської ради, яка не мала повноважень на вилучення, зміну цільового призначення та передачу у власність цієї ділянки. Тому є підстави вважати, що така ділянка вибула з володіння власника поза його волею. Належним способом захисту його порушеного права власності є віндикаційний позов до кінцевої набувачки. Для застосування приписів статті 388 ЦК України не є необхідним встановлення порушення прав власника спірного майна саме кінцевою набувачкою, як вона про це стверджує у касаційній скарзі.
18.6. У спорі з декількома належними відповідачами, в яких немає солідарного обов`язку, один із них може заявити суду про застосування позовної давності тільки щодо тих вимог, які звернуті до нього, а не до інших відповідачів (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16). Тому суди за заявою кінцевої набувачки не мали вирішувати питання про застосування позовної давності до вимог, заявлених до інших відповідачів, а не до кінцевої набувачки.
18.7. Початок перебігу позовної давності слід обчислювати з моменту, коли саме позивач дізнався про порушення його права, тобто, коли йому стало відомо про невідповідність рішення № 31/52 вимогам закону.
18.8. За відсутності в обласних державних адміністрацій повноважень із контролю за органами місцевого самоврядування Миколаївська ОДА не могла дізнатися про порушення її права на спірну земельну ділянку до того, як про вказані порушення її повідомила прокуратура. В останньої об`єктивна можливість дізнатися про порушення інтересів держави у зв`язку з прийняттям міською радою оскарженого рішення з`явилася 5 серпня 2014 року. А з позовом прокурор звернувся 1 серпня 2017 року, тобто у межах позовної давності. Зазначене відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16.
18.9. Прокурор обґрунтував порушення інтересів держави та вказав орган, який неналежно здійснював функції у спірних правовідносинах, тобто підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави.
18.10. Доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, які дослідили суди першої й апеляційної інстанцій.
(4) Доводи інших учасників справи
19. 20 серпня 2019 року Миколаївська ОДА подала відзив на касаційну скаргу, який не був підписаний. Мотивувала так:
19.1. Вона згідно з приписами частини п`ятої статті 122 ЗК України та статті 31 ЛК України є розпорядником спірної земельної ділянки.
19.2. Об`єктивної можливості дізнатися про порушення законодавства під час прийняття рішення № 31/52 до виявлення цього факту органами прокуратури не мала.
19.3. Належність спірної земельної ділянки до земель лісогосподарського призначення та перебування їх на момент відчуження у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство" підтверджує планшет, який надало Українське державне проектне лісовпорядне виробниче об`єднання "Укрдержліспроект" із листом від 5 липня 2017 року № 402, а також інформація Миколаївського обласного управління лісового та мисливського господарства від 15 лютого 2016 року № 138 і ДП "Миколаївське лісове господарство" від 15 лютого 2016 року № 43.
19.4. Оскільки спірна земельна ділянка вибула з користування ДП "Миколаївське лісове господарство" поза волею належного розпорядника, є підстави для її витребування з володіння кінцевої набувачки.
19.5. Остання не оскаржила рішення суду першої інстанції, зокрема у частині визнання незаконним і скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52.
20. Інші учасники справи відзиви на касаційну скаргу не подали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
(1.1) Щодо меж касаційного розгляду
21. Пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), чинного з 8 лютого 2020 року, передбачає, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання ним чинності.
22. Оскільки касаційна скарга подана до 8 лютого 2020 року, Велика Палата Верховного Суду переглядає оскаржені судові рішення на підставі приписів ЦПК України у редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX.
23. Під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України у редакції, чинній до набрання чинності Законом № 460-IX).
24. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 400 ЦПК України у зазначеній редакції).
25. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що за змістом пункту 1 частини першої статті 389 ЦПК України у редакції, чинній на час подання касаційної скарги, рішення суду першої інстанції можна було оскаржити у касаційному порядку тільки після його перегляду в апеляційному порядку. В апеляційному порядку рішення суду першої інстанції у частині відмови у задоволенні вимоги про витребування з володіння кінцевої набувачки спірної земельної ділянки шляхом знесення спорудженого на ній об`єкта нерухомості оскаржив лише прокурор. Кінцева набувачка у касаційній скарзі стверджувала, що така відмова є законною. Тому перегляд цього рішення у вказаній частині касаційним судом міг бути можливий тільки за касаційною скаргою прокурора чи Миколаївської ОДА як позивача.
26. Із рішенням суду першої інстанції у частині задоволення вимог про визнання незаконними та скасування пунктів 35, 35.1 рішення № 31/52 і про визнання недійсним державного акта всі учасники справи погодилися, в апеляційному порядку не оскаржували. Тому у цій частині касаційний перегляд рішення суду першої інстанції неможливий. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 січня 2023 року закрила касаційне провадження щодо оскарження кінцевою набувачкою рішення суду першої інстанції про задоволення зазначених позовних вимог.
27. Миколаївська ОДА подала відзив на касаційну скаргу, але не підписала його. Тому Велика Палата Верховного Суду не бере доводи цього відзиву до уваги.
(1.2) Щодо повноважень прокурора
28. У касаційній скарзі кінцева набувачка стверджувала, що прокурор не обґрунтував підстави для представництва інтересів держави, а суди попередніх інстанцій наявність таких підстав не перевірили. У їхніх рішеннях немає висновків стосовно відповідних аргументів, наведених у відзиві на позовну заяву (т. 1, а. с. 70-73) та поясненнях щодо суті доводів і аргументів особи, яка подала апеляційну скаргу (т. 1, а. с. 164-167).
29. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що не кожне допущене судом порушення процедури може істотно впливати на права учасників справи та тягнути порушення гарантій статті 6 Конвенції. Крім того, за змістом цієї статті більшість процесуальних порушень, допущених на одній стадії цивільного процесу, можна виправити на іншій його стадії.
30. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
31. Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 статті 131-1 Конституції України).
32. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
33. ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти росії" (Menchinskaya v. russia), заява № 42454/02, § 35).
34. За змістом частини другої статті 2 ЦК України держава Україна є учасником цивільних відносин. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками (частина перша статті 167 ЦК України). Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом (стаття 170 ЦК України). Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (пункти 6.21, 6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19, 4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 26), від 6 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункт 8.5), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 80) та інші).
35. Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (пункт 35), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 27)). Тому, зокрема, наявність чи відсутність у органу, через який діє держава, статусу юридичної особи, значення не має (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 6 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (пункти 8.10, 8.12) від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 81)).